公共財政支持新農村建設路徑探析

公共財政是市場經濟體制下政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共物品，以滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動。公共財政的根本任務是滿足社會公共需要，是政府行政的物質基礎。在當前大力建設社會主義新農村的進程中，公共財政要充分發揮其保障職能，為新農村建設提供必要的支持。本文擬就公共財政如何更好地支持新農村建設進行分析論述。

一、公共財政支持新農村建設取得的成果

1. 農業的基礎設施和支撐體系得到較大改善和提高

(1)改革開放以來，農村公路事業快速發展。截止2008年年底，全國通公路的鄉(鎮)占全國鄉(鎮)總數的99.24%，通公路的建制村占全國建制村總數的92.86%，分別比上年末提高0.28個和4.62個百分點。全國農村公路(含縣道、鄉道、村道)里程達到324.44萬公里，比上年末增加11.01萬公里。在加快農村公路建設的同時，注重加強農村公路建設管理，著力推進農村公路管理養護體制改革，做到建、管、養、護并舉，大大改善了農村交通條件，讓億萬農民兄弟親身感受到了黨和政府的親切關懷和改革開放帶來的實在成果，為加快社會主義新農村建設發揮了重要作用。農村公路的發展，不僅改變了農民過去出門“晴天一身土，雨天一身泥”的尷尬狀況，而且直接拉動和促進了農村經濟的發展， 推動了城鎮化的建設。

(2)農田水利事業穩步發展。近年來，適應農村稅費改革取消“兩工”的形勢和加強農業基礎設施建設的需要，中央財政運用國債資金和財政超收收入加快中小型農田水利設施建設的速度。2008年中央加大投資力度，安排60.5億元用于大型灌區節水改造、節水灌溉示范項目及牧區水利試點為重點的農村水利設施建設，在建規模993.4億元，累計完成投資336.1億元，當年完成投資90.8億元。新增有效灌溉面積1318.3千公頃，新增節水灌溉面積1651.0千公頃。

(3)飲水安全工程大力推進。進入新世紀，國家加大投入力度，“十五”期間共投入資金223億元，解決了6700萬人的飲水問題，基本結束了我國農村嚴重缺乏飲用水的歷史。2006年開始，農村飲水工作進入了以保障飲水安全為中心的新的歷史階段，農村飲水安全工程全面實施，2008年全年在建農村飲水安全工程投資規模470.1億元，累計完成投資293.1億元。當年新增農村飲水日供水能力334萬立方米，解決5378萬人的飲水安全問題。截止2008年底，農村飲水安全人口已達6.2億人，農村自來水普及率達43.7%。農村飲水安全工程建設讓老百姓真正得到了實惠，被廣大農民群眾譽為“德政工程”、“民心工程”。

2. 農民人均純收入顯著增長，生活水平明顯提高

(1)近年來，黨中央、國務院先后出臺了減免取消農業稅、對農民實行直接補貼等一系列前所未有的惠農措施，大大提高了農民的生產積極性，使農民特別是種糧農民真正得到了實惠，農民收入大幅提高。統計數據顯示，2008年，我國農村居民人均純收入4761元，扣除價格上漲因素，比上年實際增長8.0%。同時，收入結構呈現出多樣化的特點。根據最新統計數據顯示，農村居民家庭人均純收入中工資性收入穩定增長，每年的增幅都在16%以上，成為農民增收的主要來源，這與近幾年國家實施“陽光工程”和大力保護進程務工的農民工權益是分不開的;財政對農民的種糧補貼、良種補貼、農機具的購置補貼等也使得農村居民的轉移性收入大幅提高，每年的增幅都在20%以上，特別是2008年增幅達到45%。

(2)收入的不斷增長促使農民生活水平有了顯著提高。從消費支出來看，1978-2007年農村居民人均生活消費支出由116元提高到3224元，增加了近27倍。從2007年開始實行家電下鄉財政補貼政策，對農民購買彩電、冰箱、手機、洗衣機等產品給予13%的財政補貼，大大調動了農民消費的積極性。據統計，到2007年底，每百戶農村居民家庭擁有的電視機、電冰箱和洗衣機等耐用消費品分別達到106.5臺、26.1臺和45.9臺，每百戶擁有電話機和移動電話分別達到68.4部、77.8部，農村居民家庭生活逐步進入電氣化、信息化時代。

3. 農村教育、醫療、社會保障等方面取得較大進步

(1)農村教育已經形成基礎教育、職業教育和成人教育培訓網絡。根據2007年底的統計數字，94.5%以上的小學、接近87.2%的初中、60.9%的普通高中設置在縣鎮和農村，為農村孩子接受好的教育提供了良好的條件，小學入學率達到99.5%，小學升學率達到99.9%，9年制義務教育基本普及。農業職業教育和成人培訓教育發展良好，為農村和農業發展培養新型農民提供了便利條件。

(2)新型農村合作醫療制度不斷發展完善。自2003年開始試點以來到 2008年底，全國已有2729個縣(市、區)建立了新農合制度，覆蓋了全國所有含農業人口的縣(市、區)，參合農民8.15億，參合率91.5%，全國新農合基金支出662.0億元，補償支出受益5.85億人次。農村醫療救助制度初步建立，農村貧困人口看病就醫問題得到改善。截至2007年底，全國有農業人口的縣(市、區)都已建立了農村醫療救助制度。2007年，中央財政補助地方農村醫療救助資金21.2億元，地方財政預算安排農村醫療救助資金19.8億元，提高了醫療保障的水平。

(3)農村社會保障事業不斷發展。根據最新統計數字，2008年末，4291萬農村居民得到政府最低生活保障，比上年增加725萬人。農村貧困人口已由1978年的2.5億人減少到2008年底的4007萬人(按2008年農村貧困標準1196元測算)。參加農村社會養老保險的人數達到5595萬，共有512萬農民領取了養老金，比上年增加120萬人。

二、公共財政支持新農村建設存在的局限性

在充分肯定成績的同時，我們也必須看到公共財政在支持新農村建設過程中還存在這樣那樣的問題。

1. 農村公共產品總量不足，結構失調

由于我國財力有限，農村公共產品的提供總量相對不足，產品結構也不盡合理。在新農村建設的熱潮中，一些地方政府為了出政績，搞形象工程，把有限的財力花在村容村貌建設、文化體育設施建設等方面，反而忽視了農民生產急需的基礎設施的建設。當然不能說豐富群眾的文化生活不好，但是，事情的解決應該有輕重緩急之分。在當前農村經濟還相對落后的情況下，與文化娛樂相比，農民更關心農業的發展，增加家庭收入才是最實惠的。比如，現在搞的電影下鄉活動，就筆者見到的情況是，每月一次到村里放映電影，前去觀看的只是寥寥幾人，有時候甚至沒有觀眾，因為農忙時節農民白天在田里勞作累了一天，晚上哪有精力去看電影?就算是農閑時節，現在一般家里都有電視，也沒有人愿意再跑到露天去看電影。物質決定精神，現在農村的物質生活還沒有豐富到足以讓農民去追求更高層次的精神追求的程度。

2. 財政支農資金支出缺乏拳頭效應

盡管國家近年來一直增大對“三農”的投入，但是這些投入中間接投資多，直接投資少，農民的直接受益少。我國財政性支持“三農”的資金中，用于全社會的大型水利建設和社會生態環境保護性建設的比重較大，直接用于中小型農業基礎設施建設的比重小，與農民直接相關的生產支出、農業綜合開發和農產品政策性補貼支出所占比例很低，而且涉農部門的行政開支占了不小的比例，對農民的直接補貼力度偏小。現階段，財政支農資金的安排和使用幾乎涵蓋了整個農業的方方面面，從農口企業單位到農口事業單位，從競爭性領域到非競爭性領域，幾乎無處不在，無所不包，造成支農重點不突出，難以形成資金使用的合力，導致財政支農資金的使用缺乏拳頭效應。

3. 對財政支農資金的使用難以形成有效的監督

農業財政支出的資金使用監督機制落后， 財政支農工作往往重資金分配、指標下達，輕事中監管、事后監督。一些基層財政部門工作人員責任心不強，只注重立項和資金投入等前期工作，忽視項目實施過程中的檢查和事后監督。加之執法執罰力度不夠，有章不循，對違反財政支農資金管理規定的違紀違規行為查處不力，處罰過輕，這些都導致農業項目的實施效果不理想。甚至一些項目實施單位只重視部門利益和地方私利，導致截留、擠占、挪用財政支農資金等違紀違規問題時有發生，有的部門和單位甚至還將專項資金用于彌補行政事業經費不足。

三、公共財政支持新農村建設的路徑選擇

1. 發揮財政資金的杠桿作用，多方籌集資金提高農村公共服務水平

首先，中央財政要加大對“三農”的投入，并建立增長機制，從每年的增收中拿出一定比例作為支農資金。財政支農資金應主要用于包括水利、道路、電力等農業農村基礎設施建設，增強農業農村的自我發展能力。雖然近幾年我國農村基礎設施建設已取得了一些成績，但是距離“澇能排、旱能灌”的理想狀態還有很大的距離，近段時間發生的西南地區的旱情很好地說明了問題。所以，財政資金應主要向基礎設施方面傾斜，提高農業的自我保障能力，才是農業農村發展的根本。其次，財政資金要通過適當的扶持，引導農民走合作化道路，搞規模生產。自實行農村家庭經營承包責任制以來，農村實行小戶經營，大大提高了農戶生產的積極性，對促進農村生產取得了很好的效果，但它也在一定程度上束縛了規模化生產。如果農民可以把自己的耕地都加入合作社，這樣土地就不用被分成一塊塊的小田，既減少了浪費，又可以實行機械化耕作，省時省力，還能騰出勞動力從事其他方面的生產。最后，鼓勵非政府組織和社會力量參與農業農村經濟發展。農村的公共服務不光包括基礎設施的建設，還包括教育、醫療，有專家調查研究顯示，一個擁有較好的道路和教育設施的村莊背后，最顯著的因素是活躍的寺廟活動，或者全村性的宗族組織。我認為國家也可以對此加以有益的引導，鼓勵這類組織參與農業經濟發展中來，因為農村農民是一個很特殊的群體，農村的生活不只是經濟和政治，遠比金錢和權力更為豐富，公共精神和社會的力量也是無窮的。另外，可以鼓勵慈善機構的發展，吸收社會上富余的資金投向農村發展公益事業。

2. 整合財政支農資金，形成支農的拳頭效應

目前，財政支農資金的使用和管理分散在各有關部門，不同管理渠道投資在使用方向、建設內容、項目安排等方面協調不夠、重復投入的問題仍存在。支農資金要在新農村建設中發揮最大的作用，就要將各部門分散的涉農資金整合使用，提高資金的使用效益，從中央各有關部門作為起點，自上而下各級統一，財政安排的支農資金由財政部門牽頭、協調和管理，明確財政與主管部門及其他相關部門的職責，進一步明確各主管部門的職能，劃清各主管部門所負責規劃和管理的農業投資項目的范圍、內容，使各主管部門的職能和所負責規劃管理的農業投資項目的范圍和內容不交叉、不重復。中央、省、市應按照資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一的要求，對現行支農資金使用管理制度進行清理，制定統一的支農資金使用管理制度，為支農資金整合提供制度支撐。在支農資金整合管理中，還要謹防一些部門擁有資源配置權利過大，為腐敗現象創造土壤。支農資金的整合，有利于逐步規范政府農業資金投向、合理配置公共財政資源，有利于政府職能轉變、明確資金使用中的權責利關系，有利于集中力量辦大事、提高資金合力和整體效益，有利于遏制地方政府跑錢跑項目的不良風氣。

3. 建立健全對財政支農資金使用的監督機制

財政支農資金涉及到我國廣大農民的切身利益，財政支農效果的好壞影響著社會主義新農村的建設，對財政支農資金實施有效的監督，有利于促進財政支農資金的使用效益不斷提高。對于支農資金的監督，應更注重實效，而不是形式。目前，很多的監督檢查工作都停留在文字上，對于資金使用的實際效果只作為很小的一部分。要充分發揮地方人大和上級財政部門的監督作用，真正把監督工作做到實處，防止“聲勢大，實效小”，確保支農資金的每一分錢都要用到為農民謀福利上。充分發揮媒體、網絡的作用，對所有涉及農民切身利益的政策、項目、資金安排及補助辦法進行公示，增加支農惠農政策的透明度。要變事后監督為事中監督，在支農資金覆蓋范圍內，安排專門組織對支農資金使用進行明察暗訪，對支農資金使用中的挪用、浪費現象堅決予以嚴肅處理，提高違規成本，起到殺一儆百的作用。

4. 因地制宜地有序推進城鎮化水平

中央農村工作會議已確定，2010年“三農”工作將把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力。各地應根據本地實際，適時有序地推進城鎮化。目前，在城鎮化過程中，出現“變味”的苗頭，部分地方政府有為城鎮化而城鎮化的傾向，是為達到某些硬性指標而推動當地的城鎮化，而實際卻并未為城鎮化做好充分的準備。在城鎮化過程中，要充分保障農民的財產受益權，完善失地農民的就業救濟體系，真正建立起城鄉一體化的公共服務保障制度，確保農民老有所養、病有所醫、幼有所教、青壯可以就業。在統籌城鄉的過程中，要堅決杜絕將“統籌城鄉”演變為“以城吃鄉”的新一輪侵害農民權益的現象。