我國公共服務標準化問題探討

[摘 要]公共服務的標準化對實現公共服務均等化意義重大。我國目前具備了實行標準化的可行性，但是，我國現有基本公共服務標準還存在諸如缺乏實物標準、標準比較模糊、缺乏一般標準、沒有系統的指標體系等一系列問題。為此，本文提出了我國公共服務標準化的建設思路。

[關鍵詞]公共服務 均等化 標準化 技術標準

一、我國實行公共服務標準化的必要性及可行性

1. 我國實行公共服務標準化的必要性

聯邦制和集權制對公共服務均等化標準的要求不同，由于集權制國家強調公民公共服務的一致性，更需要有相對統一的公共服務標準的要求。因此，像我國這樣的集權制的大國對公共服務標準化的需求更為迫切。

(1)公共服務標準化對公共服務均等化的作用。政府公共服務標準與公共服務均等化是手段和目的的關系，制定公共服務標準的目的，除了提高政府效率的考慮之外，也需要通過標準的制定，規范政府公共管理，作為公共服務均等化的標準，最終達到公共服務均等化。第一，通過公共服務標準，促進公共服務能力的提高，為均等化創造條件。政府公共服務能力是政府在提供公共服務時所具備的內部條件和內在可能性，即地方政府在提供公共產品和服務時所擁有的能量、資源，包括地方政府所擁有的人力資源、財力資源、權力資源、權威資源等。同樣的公共服務投入，不一定產生相同水平的公共服務，通過制定公共服務的標準，促進公共服務能力的提高，進而達到均等化的目的。第二，公共服務標準為財政轉移支付提供了計算依據。財政轉移支付的依據主要是政府基本公共服務的范圍和標準、收入水平等，其中公共服務的標準是制定轉移支付數額的基礎。第三，公共服務標準，增強公共服務的規范性。政府公共服務的提供與企業產品或服務的提供的共同之處在于，兩者都將追求品質、改善品質、提高品質作為其改革和發展的目標。盡管全面質量管理在政府公共部門的實施有其一定的困難和限制，但發達國家的經驗表明，政府公共服務的全面質量管理，將全面質量管理的管理理念和原則與公共部門公共服務的精神相結合，成為大幅度提升政府績效和政府公共服務品質的有效途徑和工具。

(2)公共服務標準和公共服務均等化之間存在動態調整關系。世界各國政府公共服務與各國的經濟發展水平、政府管理能力、公眾的公共服務需求等因素密切相關，因此相應的公共服務標準、均等化水平也各不相同。從縱向上看，這種標準和水平呈現從低級向高級變動的趨勢，并在這種變動中不斷形成新的動態平衡。更高水平的公共服務標準需要與更高水平的均等化相適應，反之亦然。如美國 “進步時代”以前，食品、藥品標準并沒有納入公共服務的范圍，進步時代以后食品和藥品標準成為政府公共服務的重要內容。這種動態性的表現之一就是公共服務標準的制定要與公共服務能力相適應。過高或過低都不利于公共服務均等化提供。如英國公民憲章運動中，英國鐵路監察機構中央交通協調委員會對于“鐵路旅客公民憲章”的執行情況的報告顯示，英國東南部鐵路網執行狀況令人滿意，但是標準偏低;城市鐵路干線的執行情況最差，其原因在于其所訂立的標準過高。

(3)公共服務均等化目標是較低水平的公共服務標準。對于同一個時代、地域環境來說，公共服務標準應該為公共服務確立一個基本目標，是通過努力能夠達到的最低公共服務標準。如美國顧客服務協會規定的公共服務標準的定義要素為:及時性(Timeliness)、準確性(Accuracy)、合適性(Appropriateness)、可及性(accessibility)，這四個定義要素都立足于公共服務供給中的現實性，使得公共服務的供給者經過努力所能夠做到的。并且，對于服務接受者來說，這種較低的公共服務標準保障了基本的生存和機會均等的權利。

2. 我國實行基本公共服務標準化的可行性

實施基本公共服務標準化管理，不僅是縮小城鄉差距、解決“三農”問題的迫切需要，而且從我國政府公共服務的現狀、政府財力及居民需求分析，也具有一定的可行性。

(1)從我國政府公共管理實踐分析，具有實施基本公共服務標準化的可能。其一、政府有制定、實施五年經濟社會發展規劃的豐富經驗。建國以來，我國已制定和實施了十一個五年國民經濟和社會發展規劃，雖然各個歷史時期政府的工作重點有所不同，但都涉及社會發展問題，關系到各類公共服務。政府制定、實施五年期國民經濟和社會發展規劃的經驗教訓，可為一定時期制定、實施基本公共服務標準提供借鑒，其工作程序、調研預測方法、管理制度等，可運用于基本公共服務標準管理。國民經濟和社會發展規劃為政府五年期內經濟社會發展提出了奮斗目標，基本公共服務標準也可為政府在一定時期的公共服務水平提出明確要求，引導政府各項公共服務工作的開展。其二、各級政府有明確任期，可將公共服務標準執行情況列為政府績效考核內容。根據《憲法》、《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《公務員法》等法律制度，我國中央政府和各級地方政府都有明確的任期，中央政府及地方政府五年一屆，而提供基本公共服務是各級政府的職責，基本公共服務與地方經濟社會發展和人民生活關系密切，可將公共服務標準執行情況列為政府績效考核的重要內容之一，明確各級政府及其公務人員的職責，保證城鄉公共服務水平的均衡與提高。其三、基本公共服務標準管理具有技術上可能性。近年來，隨著我國公共管理學科的發展，以及各地區建立服務型政府的實踐，理論界和實際工作部門對各門公共服務指標進行了較為細致認真地研究，國外公共服務的理論與實踐也得到廣泛地介紹和傳播，已有不少研究成果對教育、科技、文化、環境保護等公共服務評價指標體系進行了研究，有些指標體系已有二級、三級指標分類。這些研究成果，可直接為各級政府進行基本公共服務標準管理服務，因而，基本公共服務標準化具有技術上的可行性。

(2)從城鄉居民需求方面分析，基本公共服務標準化具有可行性。第一，滿足基本公共服務需要，可以減少不公平感。政府通過實施基本公共服務標準管理，使城鄉居民在最基本的公共服務如義務教育、初級公共衛生、社會保障、公共文化設施、公共安全、基礎設施等方面享受到同等待遇，體現社會公平性，可逐步消除城鄉居民，特別是弱勢群體的不公平感，減少社會矛盾，維護社會穩定，構建和諧社會。第二，通過基本公共服務標準管理，可以使城鄉居民從切身利益的變化感受到政府在努力逐步縮小城鄉公共服務差距，提高對政府公共政策的滿意度。而通過基本公共服務標準化管理，可以使城鄉居民從切身利益的變化感受到政府在采取有效措施，切實在消除城鄉差距，增加對農村公共服務的投人，關注弱勢群體的利益，從而提高對政府工作的滿意度，并主動配合政府有關方針政策的實施，增強政策效益。對一些暫時還無法解決的問題，也能夠看到希望。第三，根據城鄉經濟社會發展水平，制定切實可行的基本公共服務標準，城鄉居民能夠理解、接受。我國目前還處在社會主義初期階段，受經濟發展階段和政府可支配財力的限制，公共服務的水平不可能很高，而選擇一些與人民生活、經濟社會關系密切的基本公共服務項目，如義務教育、初級公共衛生、社會保障、公共文化設施、公共安全、基礎設施等，按統一標準在城鄉實施，城鄉居民能夠理解、接受。

(3)近年來政府財政收入增長較快，基本公共服務標準在政府財力能夠承受的范圍之內。從近年來我國財政收入增長情況看，政府完全具備實施城鄉公共服務標準化的能力。2005年全國財政收入突破3萬億元大關，2006年，全國財政收入3.9億元，2007年全國財政收入達到5萬億，2008年全國財政收入突破6萬億，2009年全國的財政收入更是突破6.8萬億元。較為充實的財力，為實施城鄉公共服務標準化提供了堅實的基礎。

二、我國現有基本公共服務標準存在的問題

從目前的情況看，由于缺乏理論指導及實踐經驗不足等方面的原因，我國現有的基本公共服務的實施標準還存在很多的問題。突出表現在如下幾點。

1. 缺乏實物標準

多數標準僅考慮貨幣數額，缺乏實物標準。舉幾個例子。比如，全國的大部分省份根據國務院“關于發展城市社區衛生服務的指導意見”確定了地方政府對公共衛生服務投入標準。這些標準以貨幣的數量來衡量，比如上海市規定人均年補助額為30元。再如，農村醫療合作的補助標準也以貨幣數量衡量，不論中西部地區還是東部地區均是如此。補助標準從起初的20元，到2009年的80元。還比如養老保險個人賬戶標準，現在的做法是:對于東部地區做實個人賬戶所需資金，中央財政原則上不予補助，地方財政對做實個人賬戶的補助資金，必須列入預算，及時足額到位。中西部地區，中央財政給予適當補助。撥款標準與補助標準以貨幣計量。在社會救助與社會福利領域實施的救助標準也是貨幣標準。

公共服務的貨幣標準有助于計量的統一，但是各地由于物價水平、生活水平不同，同樣的貨幣標準產生了不少的問題。以我國的社會救助和社會福利為例。我國目前在社會救助和社會福利領域實施的救助標準是貨幣標準，因各地居民收入、生活成本存在巨大差異，貨幣標準不足以實現均等化目標。在比如基礎設施的建設，同樣的貨幣補貼或補助，在黑龍江地區可能只能建設相當南方地區同類設施的50%，因為東北地區的設施建設需要防寒，墻的厚度要求可能是南方同類設施的二倍。這樣，如果僅僅采用貨幣標準，就很難實現公共服務的標準化與均等性。其他基本公共服務如教育、醫療衛生也有類似的問題。

2. 標準比較模糊

由于我國基本公共服務標準制定的實際困難，有時對標準的說明采用模糊的語言，有時標準不太統一。大部分文件或政策只說明按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準;比如社會養老的設施標準:民政部“十五”規劃標準要求全國百名老人平均擁有床位為1張，“十一五”規劃要求是1.2張。而2004年，《全國文明城市測評體系)》中“安居樂業的生活環境”項目中對直轄市每百名老年人口擁有社會福利床位數提出三個指標要求:大于2張、大于1.7張、不大于1.7張，以1.7張為標準，2張為優。“十一五”期間，國內其他省市中，廣州是2張，青島是1.85張，溫州為2.7張，上海為1.86張。不同文件、不同地區的規定極不統一，執行起來不知按照哪個標準。再比如對于城鄉最低生活保障戶，國家規定:各地民政部門在實施生活救助、發放救助金時，根據其家庭實際困難和子女就學情況，適當提高救助水平。這樣的表述彈性很大，到底如何執行，沒有統一的標準。這些情況的存在，說明實行公共服務標準化十分迫切。

3. 過于強調地方經濟狀況，缺乏一般標準

我國在基本公共服務標準時，過多的強調了區域的差異，而忽視了統一的標準。比如社會福利，按照有關文件的規定:“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤費用以及未成年人的義務教育費用確定”。同時又規定: “城市居民最低生活保障標準由各地人民政府自行確定”。 對于農村五保戶，縣級、地級或設區的市的人民政府的民政部門會同財政等部門，以本行政區農村村民在吃、穿、住、醫、教、葬等方面的人均消費支出指標為基礎，同時考慮農民人均生活消費支出指標，制定當地農村五保供養標準。這樣，各地的標準肯定是千差萬別。

4. 公共服務的標準普遍落后于實際

我國基本公共服務標準制訂工作還比較滯后，適應不了形勢變化和經濟社會發展的需要。多數公共服務標準的制定需要嚴格的程序，從研究、制定、審批到實施一般都需要2-3年的時間。所以新標準的制定往往與社會實際的發展不相適應，都有一個時間差，不能很好的體現經濟發展的水平和社會實際的需要。有些標準修訂不及時，有些標準標齡太長，標準老化。這些都是我國基本公共服務標準過過程中要解決的技術性問題。

總體看，我國還沒有針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套針對基本公共服務的供給標準;沒有設定與這些標準相對應的客觀因素評估法，來核定地方財政平衡能力。此外，我國基本公共服務的標準存在一系列問題，包括:一些標準比較模糊，大部分文件或政策只說明按照當地的情況考慮，沒有給出最低標準;缺乏各項公共服務的人均占有標準;一些方面的服務標準還沒有被考慮;標準制訂工作還比較滯后，適應不了形勢變化和經濟社會發展的需要;標準制修訂工作透明度不夠;標準修訂不及時，有些標準標齡太長，標準老化;有些標準未能得到全面、正確實施。這些狀況都要求我們對中國基本公共服務均等化的標準問題引起足夠的重視。

三、公共服務標準化的思路

國際上實施均等化戰略的經驗表明，“標準是均等化的核心參數”。應當說，世界上提出使用基本公共服務均等化口號的國家并不多，在這方面的經驗和借鑒也很少。中國在這個問題上的基本戰略應當是，通過基本公共服務均等化目標來引導改革和完善政府間關系，最終實現居民的基本公共服務可及性。所以，基本公共服務均等化應當是一個戰略目標。為此，我國公共服務標準化要確立如下的思路或者原則。

1. 建立公共服務的國家最低標準

許多國家在建立財政均等化機制的同時，制定公共服務的國家最低標準，由國家制定均等化目標，由地方政府提供公共服務的。由國家制定標準對于建立國家最低標準有益于商品、服務、勞動力和資本的自由流動，減少的各行政區之間無益的支出競爭。由地方政府提供公共服務有利于資源有效配置。這種模式在最佳方式是中央政府在制定最低標準的同時，直接相應撥款，無需地方政府配套，這樣可以弱化地方政府限量提供服務的動機。國家最低標準包括服務質量、服務對象、服務需求等。

2. 必須就全國性基本公共服務的范圍、種類、標準在技術層面進行研究

組織相關部門討論，在充分溝通、協調的基礎上，達成全社會的共識;制定相應的法律和法規，把基本公共服務與公民的基本權利聯系起來，換句話說，把基本公共服務作為居民的基本權利，實現基本公共服務和基本公共服務均等化的法制化。

(1)通過編制發展規劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，并建立和完善適應基本公共服務均等化目標的財政體制。

(2)制定全國統一的基本教育的實物標準，包括設施、設備和人員配備;全國統一的公共衛生和基本醫療的實物標準，包括設施、設備和人員配備;考慮了當地價格和消費指數的，全國統一的社會福利標準和養老保障標準。在此基礎上建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系。

(3)通過規劃執行，來監督和檢查基本公共服務均等化政策執行情況和實施情況，針對存在的問題，要改進和完善轉移支付體制和機制。地方政府要嚴格執行中央政府提出的均等化標準，在實踐中不斷提高基本公共服務供給能力，特別是動員企業、社會組織參與基本公共服務供給的能力。

(4)為了對基本公共服務均等化的效果進行評估，要研究和提出基本公共服務均等化的評價指標和評價標準。這也是政府基本公共服務問責制的技術基礎。

(5)隨著科學發展觀的進一步落實和構建社會主義和諧社會目標的進一步推進，“十二五”時期，基本公共服務和公共服務供給將成為這個時期的重要內容，有關部門必須從現在起認真研究我國基本公共服務的各項標準，為制定更科學的“十二五”做好準備。

3. 在促進基本公共均等化過程中，更應發揮國民經濟和社會發展規劃的獨特作用和角色

國民經濟和社會發展規劃要研究、制定各類公共服務的建設標準、設施標準、財力標準;應要求各個部門、各類規劃必須有明確、科學的建設標準、設施標準、財力標準，并將其作為“十二五”規劃的基本要求和審批標準;要建立能夠支持這些建設標準、設施標準、財力標準的數據采集系統，為制定規劃奠定基礎，也為將來實施規劃、評估規劃奠定基礎;還要研究制定與這些建設標準、設施標準、財力標準相適應的專項轉移支付制度、機制—轉移支付行為、規模、支出責任、結算等，并在征求各相關部門意見的基礎上，以法規或法律的形式加以明確。

4. 盡快建立基本公共服務的技術標準

在客觀因素評估基礎上，確定轉移支付數額，減少轉移支付中的盲目性和隨意性。科學準確計量轉移支付的數額，減少轉移支付中的盲目性和隨意性，降低人為因素的干擾和影響是許多國家(如澳大利亞、德國、加拿大等)在實施均等化戰略時需要考慮和對待的問題。他們的通常做法是:第一、使用客觀因素評估法核定地方財政平衡能力，在此基礎上實行嚴格、靈活、多樣的補助的辦法。通常，客觀因素評估主要包括人口數量、土地面積、人均耕地、人均國民生產總值、消費支出和價格指數、民族成分、自然資源、環境狀況和社會發展水平等，各地區都按照這些因素確定計分標準和計算得分，最終得出地方財政支出水平;第二、根據地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地的“理論收入”;第三、計算地方財政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，根據差額，計算轉移支付的數額。這樣，既可以避免中央政府與地方政府之間的討價還價，也有利于調動地方政府的積極性。

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