養老保險制度個人化與信用化 減慢“隱性債務”的再擴大

[摘 要]改革開放以來，中國強勢復蘇，經濟強勢發展。伴隨著經濟的發展中國一些社會配套制度也在逐步建立與完善，中國養老保險制度就是其中之一。但新型制度的建立總會伴隨著一些問題。中國養老保險制度確立與發展的過程中就一直伴隨著“隱性債務”，近些年來此問題更顯突出，引起越來越多人的關注，如何解決此問題也成為人們思索的對象，建立養老保險的個人化與信用化，逐步擴展養老保險基金的再投資，為解決“隱性債務”的問題提出了一個參考的方法。

[關鍵詞]養老保險基金 隱性債務 個人帳戶機制 信用化 全面管理機制

一、導言

我國是一個人口眾多的國家，人口基數大，經濟整體水平還不算太高，人民生活水平差異較明顯。且建國時間的短暫，極大的制約了我國現代化的發展程度。但改革開放后中國經濟的強勢復蘇，使中國走上了現代化的快車道，但相比中國的經濟，中國許多配套社會制度則稍顯滯后，社會保障制度中的養老保險制度就是其中之一。由于養老保險制度的不完善，其中的問題逐年凸顯，漸漸擴大的養老保險“資金黑洞”就是其中最引人關注的。

二、我國養老保險基金的發展概況

養老保險基金包含于社會保障基金(即通常所說的“社保基金”)里，社會保障基金是指在社會經濟生活中，國家根據法律規定，為實施各項社會保障計劃而預先設立的，要求收支平衡、專款專用的資金。養老保險基金即為其中專為社會養老保障所設立的基金。

我國從20世紀80年代到90年代中期是中國養老保險的名義改革期，從90年代中期開始，中國養老保險進入了實際改革期，從1997年到2000年，中國養老保險制度進入了實質改革階段，各省市都相應制定了養老保險制度改革方案，養老保險制度改革取得一定進展。進入20世紀以來，中國養老保險制度也走上了快車道，中國養老保險制度基本上滿足了退休老人生活的需要。依據中國實際國情，發展適合自己的養老保險機制，是中國養老保險制度的唯一出路

對于養老保險基金制度來說，個人帳戶的建立無疑標志著中國養老保險基金個人化時代的到來。中國于1993首次提出了“社會統籌與個人賬戶相結合”的原則，到1995年國務院下發了《關于深化企業職工養老保險制度的通知》明確提出了養老保險制度的改革方向是實現社會統籌于個人賬戶相結合的混合模式。但由于改革的分散，使全國產生多種模式，為了統一1997年國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》它規定了中國養老保險制度的社會統籌與個人賬戶現結合的部分基金制模式并統一了制度安排與設計。尤其進入20世紀以來我國養老保險制度發展迅速，據2007年國家統計總局發布的《2007年勞動與社會保障事業發展統計公報》顯示，2007年末全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人，比上年末增加1371萬人。其中，參保職工15183萬人，參保離退休人員4954萬人，分別比上年末增加1052萬人和319萬人。年末參加基本養老保險的農民工人數為1846萬人，比上年末增加429萬人。年末企業參加基本養老保險人數為18235萬人，比上年末增加1378萬人。

企業退休人員基本養老金待遇提高，且全部按時足額發放。年末納入社區管理的企業退休人員共3136萬人，占企業退休人員總數的71.2%，比上年末提高2.4個百分點。但進入20世紀以來，個人空賬的問題尤為凸顯。“隱性債務”問題，越來越成為人們所關注的焦點。

三、“隱性債務”的產生與危害

“隱形債務”又稱為養老保險的“資金黑洞”。中國養老保險的資金缺口問題逐年凸顯，有關部門的統計資料顯示， 1998年國內養老保基金收入1300多億元，與此同時支出1500多億元;2002年收入2500多億元，支出2800多億元。當期缺口從100多億元增加到500多億元，該缺口只能從個人賬戶透支。截至2005年年底，中國社會養老保險個人賬戶的空賬達8000億元，而且每年以1000多億元的規模擴大，而個人賬戶現有實際資金的總額不超過500億元。 調查顯示，我國養老保險基金收支缺口每年都在以400億元左右增長，財政部社會保障司預測，養老保險社會統籌基金收支缺口2010將增至4802億元。

圖中我們應明確的是:1.資金結余與養老保險的支出需要相比，即使按2001年的基數計算，還不足半年支出數。2.他是財政補貼的結果，扣除財政補貼額，每年的養老保險基金收支不僅沒有結余實際還有赤字。3.這個結余是分散的，結余較多的地區并不多，且主要集中在沿海發達經濟地區。

從1997年以來繳費參加基本養老保險的人，本應該用于積累的個人賬戶當期被挪用于支付，且對于1997年前工作的人他們的個人賬戶并沒有任何積累，前國家計委宏觀經濟研究院教授江春澤認為，對于1997年前參加并納入社會保險范圍的參保人員，其個人賬戶空帳的實質是國家對這部分職工的“隱性債務”。

對于債務問題的參照體系有兩種:從國際經驗看，國家財政債務依存度大體上是15%—29%，中央財政為25%—30%，國債償債率應控制在10%;國債負擔率為40%—50%。另一類是借鑒《歐洲經濟與貨幣同盟條約》中提到的所謂赤字——債務“參照值”與“指導線”，即政府赤字率不超過當年GDP的3%債務率不能超過當年GDP的60%。 近幾年我國實行積極財政政策，包括積極彌補養老保險金缺口，導致財政赤字增加，政府債務規模擴大。2001年預算赤字(含債務利息支出)為2598億元，國債余額達15000多億，占GDP的比重為16%左右，我國存在大量隱性債務，隱性債務和顯性債務之和也接近歐盟規定的標準。

不斷擴大的“隱性債務” 使新型社會養老保險制度為每一個參加養老保險的員工建立的個人賬戶，由于之前沒有資金積累，員工繳納的個人賬戶資金多被挪用于彌補舊體制的\"資金黑洞\"、發放已退休職工的養老工資。“隱性債務”使國家不得不暫時采用調撥財政資金的措施，使國家應用于其他領域的投資減少，影響了中國經濟的高速發展。中央政府不得不投入更多精力與財力。“資金黑洞”還有可能影響到養老基金的及時、足額發放，從而影響百姓對于政府的信任，不利于社會的穩定。

對于養老保險制度的改革顯得勢在必行，養老保險制度的個人化與于信用化，為養老保險制度指出了一個全新的方向。

四、養老保險制度個人化與信用化

信用制度是指關于信用及信用關系的“制度安排”，是對信用行為及關系的規范和保證，即約束人們信用活動和關系的行為規則。個人化是指根據個人特點建立適合個人的應用體制。養老保險制度的個人化與信用化是養老保險的一個發展方向。

1.建立養老保險的新型個人賬戶機制

進入20世紀以來個人空賬問題的凸顯無疑顯現，現在中國的養老保險的個人賬戶制度存在明顯漏洞。進一步改革在所難免，且迫在眉睫。

根據不同類人群生活水平(特別是收入水平)的不同，制定適于此類人群的養老保險制度，再根據個人特點逐步建立起有個人特色的養老保險機制，真正實現個人養老保險賬戶個人化的目標。

不同的人決定了他對退休后養老保險的依賴性的不同。也就決定了對其實施的養老保險制度應該不同。對于在退休前有較多存款結余的人，企業或國家可以對其實施低額養老保險制度，減少對于這類人養老保險的財政撥款，使其晚年盡量依賴于個人存款。或對其征收較高額度(或比例)的養老保險金，減少其劃入個人賬戶的比例。根據西方經驗，對于高收入人群可以征收高額稅收，然后施行普惠型(根據中國國情只能是片面的普惠)的養老保險制度。對于中等收入的工薪階層人群來講，可以強制納稅。建立以個人與企業納稅為主，國家少量扶持的制度，是工薪階層的養老保障逐步向養老保險發展，使得工薪階層在退休后，養老保障主要來自于基礎養老保險，自我利用自己的少量存款，保障退休后的生活。對于低收入階層人群，主要由國家負責其養老保險的個人賬戶的建立。

同時應考慮到地區生活與消費水平的差異，對經濟發展水平不同的地區實施不同標準的養老保險檔次劃分，對于經濟發展水平相似的地區可以歸類劃分為養老保險大分區，在現有工作量下盡最大可能細化養老保險的地區差異，根據實際情況合理、準確發放養老保險，避免不必要的投入與毫無意義的資金浪費。

限制強制性的公共基金，發展自愿性個人賬戶基金，以求在多層次的社會保障結構中減輕政府財政上的負擔。

2. 建立養老保險的信用化

信用制度作為一種規則是商品經濟長期發展的結果。制度是為人類設計的，構建著政治、經濟和社會相互關系的一系列約束。制度的最大功能在于為人們在廣泛的社會分工中的合作提供一個基本框架，使人們在一定程度上相信，他們與別人的交往將按他們的預期進行，使他人的行為變得可預見，由此協調人們的各種行為，建立起信任關系，并減少信息搜集的費用，從而降低成本。

建立養老保險的信用化，就是為了降低征繳養老保險金過程中的漏繳與逃交的行為，是養老保險基金承受不必要的損失。同時建立養老保險的信用化，也可以降低征繳過程中的成本，減少不必要的投入。

養老保險的信用化，不僅建立在人們道德思想提高的基礎上，而且建立在制度約束與制度獎懲的基礎上。為了促進養老保險制度信用化的建立，國家可以出臺一些條例，如對于每年都足額、按時交納金額的人群實施適當降低養老保險的應繳額;對于不足量、不按時交納金額的可實行高額罰金制，使國家因其所造成的損失承擔到少數無信用的人的手中。(包括稅收不力，所造成的損失;若無能力支付罰金，可適當降低罰款額)還可通過降低其養老保險的給付額來達到懲的目的。

3. 拓寬社會保障基金的籌款渠道，大力發展信托模式下的再投資，彌補社保資金漏洞

對于中國養老保險基金入不敷出的現實，拓寬社會保障基金的籌款渠道，是一項能夠很好的彌補資金漏洞、緩解資金漏洞再擴大的方案。具體渠道包括銀行存款、國債、股票、債券等投資方式。伴隨著個人賬戶資金的市場化運營良好的經濟條件與中國資本市場法制化建設提速，市場結構向合理的方向運行的外部條件，社保基金進入股票債券等風險投資領域已經是大勢所趨，其進入風險市場的條件已漸漸成熟。

目前的問題是，存入銀行和購買國債雖然風險小，但收益率都比較偏低，實際上造成了收益損失。因此，500億資金保值增值的呼聲日益迫切。國家正在研究出臺《養老保險個人賬戶資金投資管理辦法》，在規范管理運作和監督的基礎上實現保值增值，這使得個人賬戶資金改變投資運作模式成為大勢所趨。

對于社保基金的再投資、再監督與再運營，信托模式無疑是一個好的選擇。中國現今的社保基金的運營模式缺少管理金融投資的監督與制衡機制，蘊藏著極大的風險。根據機構的內控體系與風險管理能力、其原有的投資業績記錄，尤其是中低風險金融產品的投資管理能力選擇合適的投資對象，如基金公司、證券公司、商業銀行、信托公司、保險公司等，保障社保基金在最低風險下，盈利最大 。對于投資的社保基金，政府應嚴格控制其所占的社保基金總額的比例，保證一旦投資失敗不至于使社保制度因缺乏資金而停止運行。施行中央統一的投資運營模式，保證投資的高效，運營的統一。

4. 建立適當養老保險范圍，謹防盲目擴張范圍擴大“資金黑洞”

根據中國官方統計數據，2008年中國GDP為30.0670萬億，中國政府財政總收入約占其中的20%，為61316.9億，而13億人口的全面社會保障，據估計至少需要10萬億，資金缺口顯然是存在的。所以全面、全民的養老保險機制很難實現。

中國正逐步進入人口老齡化，處于適齡勞動人口的勞動力正逐漸減少，若按2007年養老保險增長比例持續下去，將意味著在將來將有更多人口進入養老保險受益群體的隊伍中，再加上人類壽命會隨著社會和經濟、醫療水平的發展而逐漸變得更長，這意味著人口養老保險的受益年限在以一個不確定的數字逐年增長。這將更進一步加大本已脆弱的養老保險基金，若保持現今的籌資標準與籌資方式。資金黑洞只會越來越大。所以建立適當的養老保險范圍就顯得事在必行。

通過確立適當的養老保險范圍，使有限的養老保險金給最需要的人，達到其最大的效用，真正達到養老的作用，轉變中國傳統思想中“養兒防老”的思想。

5. 建立全面管理機制，縮減開支

由中央統一成立社保基金的經辦機構，專門經辦與管理社保基金，將其納入準公共事業單位，與國家機關相區別。與商業銀行、商業保險公司有一定相近之處，其都需要金融專業人才。社保基金經辦機構應有獨立事業法人地位，靈活的用人權和適度的財力、物力、資源分配權。其應建立科學、動態的增減員機制，實行混合編制，不將其納入完全的公務員隊伍，激活人事制度改革。

中國現在養老保險資金主要來源于稅收，建議將目前稅務部門征收社會保險基金的編制如數劃轉社保部門，實行社保部門對于養老保險金的來源、保管、運營、發放的全程“監控”，減少中轉過程中所造成的不必要資金損失，減少中間環節，降低資金被挪用的可能，保證上交的養老保險金從源頭上就落到實處，統一管理。

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