關于深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的若干思考

[摘 要]本文在分析我國城鄉(xiāng)社會保障體系現狀的基礎上，就如何確定深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的目標及主要途徑提出了明確總體思路、完善進城務工農民的社會保障制度等若干重點。

[關鍵詞]城鄉(xiāng) 社會保障 改革 思考

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是我國經濟社會協(xié)調發(fā)展的現實需要，是實現發(fā)展成果由人民共享的一項重要的制度安排，是建設社會主義和諧社會的必然要求，也是實現社會公平正義的重要標志。而現階段我國城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度已經制約著經濟社會的進一步發(fā)展及城鄉(xiāng)居民生活水平的普遍提高，為此必須對此深化改革。本文擬就此談一點初步的認識。

一、城鄉(xiāng)社會保障制度的現狀分析

與城鎮(zhèn)社會保障制度相比，目前我國農村社會保障制度的建設還非常薄弱，農民的社會保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，基本上處于無助的自然狀態(tài)。據有關部門透露，近年來國家在社保方面的投資，90%以上用于城市，而作為占全國近70%人口的農村居民，因其經濟發(fā)展水平低、收入增長緩慢、各地區(qū)經濟發(fā)展參差不齊、居住地域分散等諸多原因，至今仍是最薄弱的地方。從年人均占有社會保障費上看，城鎮(zhèn)與農村相差約30倍之多。 我國之所以遲遲沒有建立規(guī)范的農村社會保障制度，原因是多方面的:其一，缺乏政策支持。城鎮(zhèn)居民已建立一整套社會保障制度，其資金的籌集主要來自國家、集體和個人三個方面，以集體繳納為主，個人繳納為輔，國家給予財政支持。由于城市居民的收入相對來說比農村居民收入高，居住集中，因此得以順利建立。而在傳統(tǒng)計劃體制下形成的城鄉(xiāng)二元分割的社會福利制，農村居民享受的福利政策很少，國家也沒有給予相應的財政支持。由于失去了國家和集體兩方面的支持，農民投保的積極性受到影響，加上農民收入較低，實施社會保障有相當大的難度;其二，農民參加社會保障的觀念滯后。大部分農村信息閉塞，很多農民并不了解現階段社會保障的內容及其性質，社會保障意識淡薄，加上家庭養(yǎng)老觀念根深蒂固，短期內很難接受社會保障的模式;其三，農村人口居住分散，管理難度較大，管理水平跟不上，。因此，如何加強對農村社會保障的有效的管理，尚需要做許多艱苦的探索，并做進一步實踐的積累。

二、深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的目標

社會保障體制的建設是實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的基礎，享受來自社會和國家提供的各種社會保障，是每一個公民的一項基本權利，占中國總人口絕大多數的農民當然也不例外。我國的社會保障制度既要借鑒國際經驗，更應切實把握有人口多、人均經濟水平低、起步晚、基礎差、長期處于初級階段的基本國情，根本目標應建立在防止貧困和消滅貧困的低起點上。貧困問題的主流是農民，若不能建立體現廣大農村農民基本社會保障權益的社會保障制度，就不是完整意義上的社會保障制度。考慮到歷史遺留的城鄉(xiāng)二元結構，應該建立“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的城鄉(xiāng)一體化社會保障制度。對勞動者而言， 不論其所屬部門和行業(yè)， 所有制形式， 就業(yè)或失業(yè)， 只要遭遇暫時或永久喪失勞動能力， 生存發(fā)生困難，都應無例外地得到基本生活的保障。城鄉(xiāng)居民在社會保障的基本方面應是統(tǒng)一的。城鄉(xiāng)社會保障制度不是兩個獨立并行、封閉運行的系統(tǒng)，而度形式上應該是統(tǒng)一的，城鄉(xiāng)都應納入到社會保障的總體框架之中。建立基本保險普及化、權利與義務結合、公平與效率結合、籌資多渠道、結構層次化的社會保障模式。要在確保基本生活的基礎上，承認地區(qū)差別的客觀存在。

制度安排的一元化是社會保障的內在要求，但它需要嚴格的前提條件，包括發(fā)達的經濟、雄厚的財力、類同的需求乃至地區(qū)發(fā)展的均衡、公民社會保障權益的平等等。我國目前財力薄弱，城鄉(xiāng)差距大，社會階層仍處于變化之中，社會保障方面的法制還不健全，把農村勞動力納入統(tǒng)一的社會保障，又存在很大的困難。試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，一下子實行統(tǒng)一的社會保障制度是不現實的，也是不可能的。因此，我國在現階段還不具備馬上建立一元化的社會保障制度的客觀條件，近期將多元化制度安排作為過渡是有必要的。

盡管我國目前城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，特別是社會保險、社會救濟、社會福利在城鄉(xiāng)之間的配置還不合理，但建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，已是人們的共識。由于考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個私企業(yè)及其職工，特別是農村勞動力當前客觀存在的收入水平、消費水平的差距，以及不同保險基金的承受能力，應采取不同類型區(qū)別對待的做法。較為妥善的改革路徑是城鄉(xiāng)宜分兩步走:第一步為城鄉(xiāng)分頭推進，創(chuàng)造統(tǒng)一的條件和基礎。第二步才是逐步實行城鄉(xiāng)并軌。

三、深化城鄉(xiāng)社會保障制度改革的重點

基于前文的分析，我國現階段城鄉(xiāng)社會保障制度改革的重點，在于進一步完善與發(fā)展城鄉(xiāng)的社會保障制度。

1. 明確完善農村社會保障制度的總體思路

從我國農村的實際出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導向，必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結合起來，積極實現保障方式的轉變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉，走社會化和家庭化保障相結合的道路。當前應抓好以下幾點:一是建立健全農村最低生活保障體系，積極創(chuàng)造條件，加大扶持力度，努力做到應保盡保。二是全面推行農村醫(yī)療保險制度，在大力落實重大疾病救助制的基礎上，積極探索建立突發(fā)性救助機制，以利農村弱勢群體得到有效救助;建立多層次、多類型的農村醫(yī)療保障制度，將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度作為完善農村醫(yī)療保障制度的重點，完善其它形式的農村合作醫(yī)療制度。

2. 建立健全對進城務工農民工的社會保障制度

按照農民工的實際需求，分階段、分層次、逐步建立完善各項社會保障制度。目前，進入城鎮(zhèn)的農民工大人數不斷增加，分布越來越廣，他們從事著工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、城市服務業(yè)等各種工作，為城市經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)居民的生活服務做出了積極貢獻，盡管他們絕大多數沒有固定工作，工作流動性較強，但早已成為城市經濟社會生活中一個不可或缺的部分。有鑒于此，政府有關部門完全有必要把進城務工的農民，尤其是那些有相對穩(wěn)定工作的人納入城鎮(zhèn)社會保障的范圍，采用城鎮(zhèn)居民社會保障辦法，使其享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障的保護。

3. 建立城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的配套機制

一是實現社會保障社會化管理，國家的社會保障管理職能主要是進行統(tǒng)一決策和宏觀調控，而具體業(yè)務管理和運作和服務活動應全部由社會專門機構承擔。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，統(tǒng)一的社會保障業(yè)務管理機構，統(tǒng)一的基金運作機構，統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構。二是打破地域限制，實施全國一體的社會保障網絡，實現全國統(tǒng)籌，建立全國統(tǒng)一的，包括所有城鄉(xiāng)農民的保障編碼和個人賬戶。三是加快社會保障管理的信息化數字化建設，及時統(tǒng)計和了解全國保障水平、管理服務及信息化交流，推進社會保障的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化建設;要優(yōu)化業(yè)務流程，規(guī)范服務標準，改善管理服務手段，不斷提高管理效率和服務水平，對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”;通過服務將社會保障信息設備、技術、內容組合成一個整體，建立起一個跨越政府、社會、個人的互動機制，并及時提供整合性的信息及服務。

4. 加快公共財政建設，促進公共服務均等化

首先，在城鄉(xiāng)一體化模式實現前，公共財政應注重對符合未來發(fā)展方向的社保項目的支持，繼續(xù)發(fā)揮其在社會保障中主渠道的作用，并通過法規(guī)形式，使社會保障資金占總預算比例在一定時期具有規(guī)范性，確保社會保障資金的穩(wěn)定;進一步調整支出結構，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，削減行政經費與一般事業(yè)性經費支出，把社會保障支出作為預算的一個重要內容。安排社會保障資金的同時，要確認并量化投入產出的效用，對不能確認的資金要嚴格的控制，對其使用效果，要安排專業(yè)的項目審計人員進行評估，從而提高資源的使用效率。其次，要建立與之相配套的獨立的社會保障收支預算。通過相應措施，保障收支實施調控，規(guī)范供給的范圍，控制收入支出的標準。要以豐補歉與積極平衡，逐步擴大收支規(guī)模。再次，要加強社會保障基金監(jiān)管，確保安全和保值增值。完善監(jiān)管，建立健全內部控制制度、信息披露制度和要情報告制度;完善工作機制，加強監(jiān)督隊伍建設;加大監(jiān)督檢查力度，發(fā)揮行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)同作用，形成人人關心、重視與維護基金安全的社會氛圍。

5. 逐步開征社會保障稅

解決覆蓋城鄉(xiāng)、量大面廣的龐大的社會保障資金需求，除了通過財政預算外，最有效的途徑就是稅收。征稅是比國家、企業(yè)、個人多方征費的辦法更加制度化、更加透明、更加有效的措施，有利于資金的統(tǒng)一調度，既符合效率原則，也具有更強的法律約束效用。社會保障稅是世界上為籌集社會保障基金而采用的一種比較流行的方法。作為 “取之于民，用之于民”的社會保障稅，按法定程序全額納入社會保障基金，統(tǒng)一管理，專款專用。當然，社會保障稅要法制化規(guī)范化程序化。設計社會保障稅征稅方案要立足于現實，并逐步完善。先設養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險及其他保險四個項目稅，基于經濟發(fā)展的不平衡性，可采取統(tǒng)一執(zhí)行項目與地區(qū)靈活選擇項目相結合的原則。前三個項目稅作為全國執(zhí)行，其他保險項目稅可作為地方選擇執(zhí)行。從長遠來說社會保障稅要覆蓋全社會，但鑒于目前我國農村經濟發(fā)展水平較低，可暫不把農民列入納稅范圍。社會保障稅的負擔水平與管理層次。兼顧需要與可能，開始階段宜低不宜高。具體適用稅率在全國基本一致的前提下，可規(guī)定一定的浮動幅度。鑒于我國幅員遼闊和社會征收的特點，社保稅應屬于地方稅。但管理層次上應由目前以市縣為統(tǒng)籌單位逐步過渡到以省級為統(tǒng)籌單位，以有利于進一步在全國范圍內實現統(tǒng)籌調劑。

四、結語

黨中央、國務院一直高度重視“三農”問題。近幾年的中央“一號文件”的主題都是圍繞促進農民增收、提高農業(yè)綜合生產能力、建設社會主義新農村等主題。迄今，建設一個“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，已成為全黨全社會的共識和行動綱領。不論是推進城市化，還是建設社會主義新農村，都要把城鄉(xiāng)關系處理好。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，是一個系統(tǒng)性的工程，其中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，在建設社會主義新農村、構建和諧社會的過程中顯得格外重要，因為我國已經走出了改革普惠階段，正進入利益分割時代。貧富差距的持續(xù)擴大，勞動關系的轉變，流動人口和固定戶籍人口的利益沖突，地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現實格局，都需要有一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度來發(fā)揮應有的調節(jié)和保障作用。

參考文獻:

[1] 孟醒《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障》，經濟科學出版社2005年1月版

[2] 中國社會保障論壇《建立完善城鄉(xiāng)社會保障體系》中國勞動保障出版社2007年9月版