論中國民族自治地方立法的特殊性原則

摘 要: 中國民族自治地方作為中國社會存在的特殊的地方形式，理應在立法等方面存在著不同。這一方面能體現國家對民族地方特殊性的尊重，另一方面能讓民族自治地方在原則的指引下深化發展，促進社會的全面進步。

關鍵詞: 中國民族自治地方 立法 特殊性原則

21世紀的中國是全面開放的中國。在國內，社會主義市場經濟體制的建構，政治體制和法律制度的改革，依法治國、建設法治國家的進程，公民文化和社會道德的完善都將制約中國的立法發展;在國際方面，知識經濟的浪潮，信息技術的推廣，科技革命的深化，特別是全球化時代的到來都將對中國立法的發展產生巨大和強烈的震撼。[1]中國加入WTO以后，意味著國家在經濟等方面與世界的相互依賴、相互合作的關系將愈來愈密切，反映在國內立法上，必然要求一些立法應實現國際化;再則，國家對民族自治地方眾多的優惠政策，對民族自治地方的立法提出了更為現實的要求。面對這樣的機遇和挑戰，民族自治地方急需調整已有的規則體系以適應時代的發展，而民族自治地方的特殊立法原則就是其中最為重要的應盡早明確的一項工作。

一、堅持因地制宜、因時制宜原則

因地制宜、因時制宜是中國歷史上最為古老的立法原則之一。先秦法家就對此原則有所論述。先秦法家認為時代在不斷變化，隨著生產和人口的增長，人類與自然的關系、人與人之間的關系將不斷地發生變化，此時法也應隨時代變化而“變法”或“更法”。“先王當時而立法，度務而制事，法宜其時則治，事適其務故有功”、[2]“備時而立法，因事而制禮。禮法以時而定，制令各順其宜”、[3]“隨時而變，因俗而動”、[4]“不慕古，不留今，與時變，與俗化”，[5]這些都是古人對該原則的精辟論述。現行的《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《自治法》)在這方面的規定與先秦發家也有異曲同工之處，如《自治法》第6條第2款規定:“民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展。”眾所周知，我國現有的民族自治地方幾乎都不是由單一民族所建立的，普遍存在著兩個以上的民族共同建立的情況，在這種情況下，民族自治地方就更應該注重處理同一區域內不同民族之間的關系，不能脫離客觀實際和需要把主觀愿望和抽象理論作為立法的依據。歷史和現實都告訴我們:“法律精神絕不僅僅是體現統治階級意志的主觀性一面，而且也包括社會規律客觀性的一面。法律精神就其實質來看就是主觀性和客觀性的統一。”[6]另外，立法是時代的反映，作為立法內在精神的立法的基本原則總是隨時代的發展而變化。我們在此所說的“因時制宜”原則并不僅僅是對已存的經濟、社會關系作出相應調整，還包括對即將出現的行為進行超前立法的一面。由于國家制定的法律具有很大的穩定性，對社會的反映比較遲緩，可預期性比較薄弱，加之法律的修改程序極為復雜，如果僅僅依靠國家制定法律來調整現存的經濟、社會關系，對即將出現的或已經出現但還未來得及規范的行為采取“以暫時的無法可依為代價，換取日后有效的立法調整”的做法，那勢必會出現法律滯后于時代且法律規避現象層出不窮的狀況。民族自治地方的立法權在一定范圍內具有靈活性的特點，享有立法權的民族自治機關在國家相關法律沒有制定或者不完備、不具體的情況下，根據經濟全球化趨勢和本地的實際需求，有針對性地制定一些自治條例和單行條例以對該地區的資源配置、利益平衡問題，以及社會治安等與民族自治地方關系密切的問題及時立法，避免社會秩序的無序和混亂，以促進經濟的快速健康持續運行，這無疑對國家法律、行政法規起著重要的彌補作用。畢竟，民族自治地方立法不僅要為民族自治地方服務，而且負有為國家的民族立法提供實踐先導的義務。[7]國家理應對民族自治地方制定的切合實際的自治條例和單行條例的效力給予承認和尊重。但民族自治地方在享有自治立法權的情況下也應注意分清立法的輕重緩急之所在，以制定適合當地的立法規劃。

二、堅持效率優先、兼顧公平原則

公平和效率是法的兩個基本價值，也是市場經濟活動所追求的兩大價值目標。法律在實現公平和效率之最優關系過程中，應當具體問題具體分析，確立并保護符合具體情況的公平和效率之最優關系。美國經濟學家阿瑟·奧肯在《平等與效率》一書中就指出:如果平等和效率都有價值，而且其中一方對另一方沒有絕對的優先權，那么在它們沖突的時候就應該達到妥協。但為了效率，就要長期犧牲某些公平。“然而作為更多地獲得另一方的必要手段，無論哪一方的犧牲都是公正的”。[8]馬克思主義認為，人們的各種利益沖突根本上是物質利益的沖突，因次，任何立法過程都是為實現、主張、確立一定的利益關系而存在的，是社會主體的利益需求綜合表達的過程，利益是任何立法主體實施立法活動的原動力和目標。[9]美國法律經濟學的代表人物波斯納同樣認為:“正義的第一種涵義——也許是最普通的涵義——是效率。”[10]我國當前的民族問題集中地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟和文化發展上，因此，民族自治地方立法就更應該堅持效率優先、兼顧公平的原則，它要求在民族自治地方開發過程中，以民族經濟立法為主，以較小的投入取得較大的收益，高效地(但應該在不違背可持續發展原則的情況下)開發民族自治地方，使其經濟快速地增長，社會秩序日益好轉，人民生活水平大幅度提高，同時，還要使國有經濟、個體經濟、私營經濟等多種經濟成分協調發展，兼顧國家、集體和個人三者之間的利益。[11]在實現效率的基礎上當然也應注重公平原則，即對各民族自治區域實施綜合開發，尊重各民族的優秀文化遺產，尊重各民族行使自治權所制定的自治條例和單行條例，制定科學、合理、合情、合俗的交易規范和競爭原則，為該社會每個成員的自由發展和才能發揮提供公正平等的機會和手段，以尋求協調發展。堅持效率優先兼顧公平原則，這是社會主義制度優越性的重要體現，也是社會主義本質的要求。

三、堅持可持續發展原則

可持續發展是一種整體的發展，是經濟、社會和自然之間的相互作用、相互制約和相互依賴的協調過程，即生態持續性、經濟持續性和社會持續性三大方面有機統一的戰略。[12]可持續發展是立法的一項基本原則，它主要以發展主體為中心，通過人的素質、潛能的全面開發，在滿足自身的物質需求和精神需求的同時，求得資源的持續利用和環境的持續發展，最終求得真正意義上的人與自然和諧發展。[13]以可持續發展為指導重構我國立法體系，就應該在立法中確立利益衡量原則，對公共利益施行保護，把環境與資源予以價值，確立資源成本概念，將立法重心由現行的“經濟優先”向“預防優先”傾斜，無論是立法目的的確定，還是立法原則的確立，甚至是立法內容的設置，均應體現“預防優先”的精神。[14]也就是說，民族自治地方立法應更加注意長遠利益，以實施可持續發展戰略為目標，兼顧當代和后代的利益。各民族自治地方應根據科學預測評價、科學規律和社會發展趨勢，對已出現的、將要出現的或必然要出現的問題，進行全方位的、綜合的、系統的分析研究，提出科學的立法預測和議案，經過科學論證和公眾參與，制定出具有指導性、引導性、誘導性、預防性的法律、政策和措施，兼顧直接效益和間接效益、眼前效益與長遠效益、局部效益與整體效益、經濟效益與社會和環境效益、人的價值和環境的價值。[15]特別是在民族自治地方，自然資源比較豐富，在進行民族立法時，就更應該在可持續發展原則指導下制定出保護自然資源的法規、條例，這樣才能體現和保證民族自治地方的立法特色和資源優勢。

四、堅持國家法律與民族習慣相結合原則

內存于民族自治地方的社會制度，或者更確切地說是一套民族自治地方調整其內部秩序的規范，它們大多雖未以成文的形式表現出來，但對民族自治地方立法的協調作用是不可忽視的。法律社會學家指出，在每一個社會中都有一些組成該社會所必要的次群體，如家庭、宗族、社區和政治聯盟這樣一些社會單元。在長期的社會生活中，每一次群體中都形成了一定的帶有強制性的規范或“類法律”，并具有自身的特點。盡管這并不是嚴格意義的法律，但由于占統治地位的法律制度的影響，它們卻常常模仿或分享了國家法律的機構形式和符號形式，它也會影響制定法的結構形式和運作方式。[16]民族自治地方制定的自治條例、單行條例在很大程度上說是一種習慣法，目的在于協調區域內民族人民的關系，解決經濟生活、社會生活等方面出現的矛盾，促進各民族在現代化建設中的親密合作，使早已存在的各民族經濟、社會生活上的聯系在現代化的基礎上得到高度發展，更加穩固中華各民族的大團結。因此，在民族自治地方進行立法的時候，不得不考慮到內存于該地方公認的行為規范、行為模式和法律觀，這些東西，盡管從某種特定的法律定義出發可以否認它是一種法律，然而無法否認的是與這種制度和文化有聯系的觀念和行為方式仍深刻地存在于中國社會中，規范著中國社會，特別是影響中國農村社會生活和民族自治地方生活的有效性。[17]我們在進行民族立法的時候，必須考慮到多民族的文化背景和不同民族的文化傳統，充分重視民族自治地方習慣法的地位和價值，對內存于當地的社會制度、規范做適當的取舍，形成獨特的法律調整手段，以期建設一套適合民族自治地方實際情況的法律調整機制。

參考文獻:

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