現行財稅制度對發展低碳經濟影響分析

摘 要:低碳經濟是解決氣候變暖和經濟發展矛盾的有效途徑。巨大的資源需求和環境壓力，要求我們加快發展低碳經濟。我國現有的財稅制度存在與低碳經濟發展相悖之處，使得財稅政策不能充分發揮在低碳發展過程中應有的作用和效應。通過財政政策和稅收政策兩方面分析了現行財稅政策對與發展低碳經濟的不利影響，希望對政府按照發展低碳經濟的要求對現有財稅制度進行改革，以促進經濟與環境的協調發展。

關鍵詞:低碳經濟;財稅制度;不利影響

中圖分類號:F8

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)17-0111-02

所謂低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟發展模式，主要體現在對能源和消費作出更有效率的選擇，以求達到最小的溫室氣體排放量，實現社會可持續發展，推動人類文明逐步邁向生態文明。其核心是能源技術(尤其是新能源技術)和減排技術創新、產業結構和制度創新以及人類生存發展觀念的根本性轉變。

1 現行財政政策對發展低碳經濟的不利影響

1.1 財政體制的缺陷

1994年的分稅制財政體制改革，將那些稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央或中央和地方共享，從而穩定了中央財政收入，而地方財政所控制的大多是小稅種，征收難度高，而且地方稅源缺少長期穩定的增長機制，進一步加深了地方財力的不足。這就導致地方政府在追求地方經濟增長的動力推動下，扭曲土地、礦產等資源的價格，造成資源配置效力的低下，審批通過高能耗、高污染、高排放的項目，不利于產業結構的升級和低碳經濟的發展。

1.2 政府財政投入力度不足，效率不高

現行各級財政預算安排中，對節能減排、清潔能源開發、低碳技術研發、低碳產業發展的資金投入相當有限，尤其是落后地區。而投入結構不合理以及投資資金的使用效率低下，使得有限的財政和財政資金投入難以發揮應有的效益。

1.2.1 財政環保投入的總量不足，占GDP的比例較低

根據國際經驗，控制環境污染和生態破壞、改善環境是以資金和技術的投入為依托的。當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%-1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢;當該比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善。發達國家在20世紀70年代環境保護投資已經占到GDP的1%-2%，其中美國為2%，日本為2%-3%，德國為2.1%。從表1可以看出，在“八五”前我國環保投資僅占0.8%左右，“九五”期間，比例不足1%。盡管財政環保投資逐年增加，所占比重整體上也呈增長趨勢，但增長的速度緩慢且不夠穩定，我們環保投資仍然不及發達國家或地區20世紀70年代的水平。除了經濟發展水平的直接制約外，一方面是由于各級政府對環保投入重視不夠，以及中央與地方的財權事權劃分不清;另一方面在于環保投入的正外部性特點，私人資本不愿主動投入，而政府又沒有很好的調動民間環保投資的積極性。

1.2.2 財政環保投入的結構不合理

在過去的較長一段時期，我國環保投資的重點一直在工業污染防治領域，而對城市環境基礎設施建設、跨區域環境綜合整治、中小企業污染防治方面等投資甚少。此外，由于農藥、化肥、地膜等造成的污染日益加劇，污染企業呈現向農村轉移的趨勢，農村環境每況愈下。目前，我國農村還有2.3億人達不到安全飲水保障條件，1.5億畝耕地遭到污染，每年1.2億噸的農村生活垃圾露天堆放。而農村一直是環保投資的盲點，農村環境保護監督管理、環保設施幾乎是一片空白。

1.2.3 財政環保投入的效率不高

主要體現在環境保護設施閑置現象普遍，運轉效率低下，環境污染治理效果不佳。由于缺乏有效的監督和競爭機制，不能保證嚴格執法的持續性，執法運動呈現階段性，在松懈期污染者有機可乘，卷土重來;工業污染治理技術落后或成本高，工程質量差，管理水平低，不能達到預期效果或者大大增加污染企業負擔;工業污染治理設施與企業生產不相配套，污染治理設施超負荷運轉。環保投資效率不高又增加了進一步籌集環保資金的難度，而且污染治理設施資金被挪用、浪費的現象嚴重，從而造成投入資金的投入效率不高。

1.3 政府的綠色采購有待完善

我國的政府綠色采購還處于起步階段，相關的法律制度正在陸續出臺，還沒有形成體系。一是對綠色采購缺乏明確規定，在執行過程中缺乏制度約束，政策導向作用不明顯。二是缺乏實施細則，政府綠色采購的范圍、采購實體、招標的門檻、招投標程序、爭端解決方法等政策性和技術性問題未作明確規定。三是政府的綠色采購往往只注意末端的產品，忽視了產品研制、開發、生產、包裝、運輸、使用、循環再利用的全過程的環保節能要求，沒有對產品的整個生產過程實行綠色標準。四是沒有把政府機關對環保產品采購的評價指標納入政府績效考評中，缺乏強制力。五是政府綠色采購的范圍和數量有限。

1.4 現行排污收費制度存在缺陷

近年來我國的排污收費制度逐步完善，但還存在一系列問題:一是排污收費標準總體偏低，僅為污染治理設施運轉成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%，企業所交超標排污費僅相當于污染治理費用的10%-15%，企業寧愿繳納排污費而不愿治污。二是排污費收費范圍狹窄，種類不齊全，生活垃圾、生活廢水、電磁污染等則沒有包括在內，難以發揮抑制作用。三是征收方式不規范，由環保部門以收費方式征收，缺乏強制性和權威性，同時各項收費未納入政府預算管理，使用效益不理想，被擠占、挪用的現象比較普遍。四是收費依據欠妥，實行單一的濃度超標收費，排放達標的單位不承擔排污責任，可無償使用環境納污能力資源。

2 現行稅收政策對發展低碳經濟的不利影響

2.1 增值稅優惠過于簡化，增值稅主導的稅收結構誘導高能耗企業發展

增值稅鼓勵資源循環利用、發展低碳經濟的導向作用不明顯，享受即征即退、先征后退優惠的只是很少一部分產品，許多循環鏈上的資源及產品未包含在內，不利于廢棄物的有效再利用。如在生產原料中摻有不少于30%廢料生產的水泥、再生瀝青混凝土，實行增值稅即征即退的政策，但是有的企業摻兌廢渣的比例受到產品質量標準限制，使用廢料只能在25%左右，由于不同利用率沒有區別對待，即使廢料用量大也不能享受稅收優惠。有的企業使用廢料比例很高，由于未列入資源綜合利用目錄而難以享受稅收優惠。

我國目前的稅收構成不甚合理，流轉稅占稅收收人總量的比例高達60%多，其中又以增值稅所占比例最大。在目前的財稅制度下，地方政府稅收主要以依靠產業流轉稅和企業所得稅的工業，特別是短期內利高稅大的高能耗、高污染的資源型重工業項目。所以，這類地方納稅企業大戶在地方政府的保護傘下，忽視污染防治，破壞生態環境，忽視了環境外部效應和社會效應。

2.2 資源稅稅目范圍偏窄，征收方式不合理

現行的資源稅暫行條例整體稅額幅度偏低，不能合理協調經濟發展和資源稀缺性之間的矛盾。一是資源稅的征稅對象及范圍過窄。資源稅只對原礦產品、化石能源和鹽的生產征稅，開采資源過程中產生的伴生資源以及濕地、水源、森林等大量具有生態和使用價值的資源沒有列入征稅范圍，從而導致這些資源低利用率以及過度消耗。二是資源稅的征收方式不合理。目前采取從量計征，征收額或稅率過低，市場信息傳導不利，無法發揮價格機制作用，起不到應有的調節作用。三是資源稅的計稅依據不合理。企業對未銷售或未自用而積壓的資源不需要付出任何稅收代價，變相鼓勵了企業的過度開采，造成大量資源的積壓和浪

費。四是資源稅的收入分配不合理。資源稅中除海洋石油項目的資源稅歸中央收入外，其余歸地方，在執行過程中容易出現對資源過度開發的問題，加劇了生態環境惡化。

2.3 企業所得稅的鼓勵措施滯后

一是對技術進步的稅收鼓勵除減免稅、降低稅率外，如加速折舊、再投資退稅、延期納稅、準備金制度等優惠方式比較少，力度也不夠。二是缺乏對具體研究開發活動及項目的鼓勵，不利于調動科研單位和企業對科技開發投入的積極性，不利于產業升級。三是企業所得稅優惠對微利和虧損企業幫助不大，而處于研究開發、新產品試制等階段的企業，投資大、生產周期長、風險高，實現的利潤較少甚至虧損。由此可以看出新能源技術等促進低碳經濟發展的投資風險幾乎全部由企業承擔，政府的參與度不高。

2.4 消費稅范圍偏窄，導向性作用不強

一是征收范圍較窄，如電池、一次性餐飲容器、塑料袋等會對環境造成污染的產品沒有包括征稅范圍內。二是消費稅的稅目所涉產品的相關稅率稅額在最初確定時并未充分考慮到這些產品的消費所產生的環境外部成本。三是對于已經征收的消費品沒有針對環保與否實行差別稅率，不利于促進生產企業對于環保型產品的積極開發和投產，以及消費者對于環保產品的購買和利用。

2.5 其它一些相關地方稅種的作用不夠明顯

一是城鎮土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低，遠低于土地的市場價格，而且在實踐中有的地區還有意壓低稅率，難以發揮應有的作用。二是城市維護建設稅以增值稅、消費稅和營業稅的納稅額為計稅依據，稅率低，收入規模小。而且城市維護建設稅只對內資企業，造成內外資企業之間稅負不公。三是車般使用稅、車輛購置稅沒有針對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收，對以清潔能源為動力，符合節能技術標準、污染少的車輛購置稅的優惠范圍和幅度偏低，有時間的限定，從而導致這些稅種對低碳經濟發展的促進作用不夠明顯。

2.6 還沒有建立起完善的綠色稅收體系

環境稅是政府用來保護環境、發展低碳經濟的有力手段，但我國還沒有專門針對環境保護的稅種，現行的環保稅收政策只是分散在不同的稅種之中。這些稅種雖然在促進低碳經濟的發展方面起到了一定的作用，但是由于稅種分散，缺乏統一規劃，規定不夠全面，各稅種間的協調配合不夠，稅收優惠形式主要限于減稅和免稅，過于單一，未形成完善的綠色稅收體系，難以形成穩定、專門的促進低碳經濟發展的稅收收入來源，稅收的環保作用范圍和力度相對較小。

參考文獻

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