論增量預(yù)算合理性及完善措施

摘 要:通過對增量預(yù)算在中國長期存在原因和引入新型預(yù)算編制方法具體措施的分析，發(fā)現(xiàn)既要正視增量預(yù)算短期內(nèi)不會消失的客觀事實(shí)，又要通過引入新型預(yù)算編制方法來改造它。在改造的過程中，不斷改善新型預(yù)算推行的環(huán)境，逐漸確立推行新型預(yù)算所需要的技術(shù)、制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞:增量預(yù)算;改造;預(yù)算編制方法改革

中圖分類號:F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)17-0017-02

1 引言

1999年中國財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了預(yù)算改革上面，改革的目的是建立現(xiàn)代公共預(yù)算體制。這種預(yù)算改革分為三項(xiàng):(1)預(yù)算編制主體的改革，這集中體現(xiàn)在1999年開始試點(diǎn)、2001年開始推廣并于2004年后開始普遍應(yīng)用的部門預(yù)算的改革上。(2)預(yù)算編制方法的改革，這集中體現(xiàn)在1993年展開試點(diǎn)的零基預(yù)算、2003年展開試點(diǎn)的項(xiàng)目績效預(yù)算和2004年在廣東佛山市南海區(qū)推行的績效預(yù)算的改革上。(3)預(yù)算收支分類的改革，這一改革的前身其實(shí)是預(yù)算體系改革，即單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算轉(zhuǎn)變的改革。

這三項(xiàng)改革，除預(yù)算編制方法改革外，其他兩項(xiàng)改革均已普遍實(shí)施并取得了不錯的成果。而對于預(yù)算編制方法的改革，政府的改革思路并不十分明確，無論是零基預(yù)算還是績效預(yù)算，均處于一種試點(diǎn)、摸索的階段。將來中國預(yù)算編制究竟普遍采取哪種方法，政府現(xiàn)尚無定論。理論界和實(shí)務(wù)界的專家、學(xué)者、官員對此也是眾說紛紜，莫衷一是。2 文獻(xiàn)綜述

對預(yù)算編制方法的研究，可以大致分為以下幾類:

(1)研究美國預(yù)算改革歷程(馬俊，葉麗娟，2004);(2)研究零基預(yù)算在推行時需要具備的條件(馬俊，葉麗娟，2004);(3)設(shè)想將零基預(yù)算和績效預(yù)算融合起來使用(聶麗潔，王俊梅，2004);(4)研究推行績效預(yù)算會受到的約束條件或阻力(李燕，王宇龍，2005)及能否推行績效預(yù)算的影響因素(韓錕，2006);(5)綜述各種預(yù)算編制方法的優(yōu)缺點(diǎn)并指出中國預(yù)算改革的目標(biāo)(馬駿，趙早早，2005);(6)實(shí)地調(diào)查零基預(yù)算在我國某些地方的推行情況并指出實(shí)際中存在的問題(馬俊，2005);(7)研究績效預(yù)算在中國推行的現(xiàn)狀(邢天添，2006);(8)研究美國預(yù)算編制方法具體步驟(劉喆，2006)。

3 增量預(yù)算存在的合理性及改進(jìn)措施

3.1 增量預(yù)算的定義

增量預(yù)算又稱分項(xiàng)預(yù)算(郭慶旺，2005)(line-item budgeting):以上一年度每一項(xiàng)目的支出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下一年度各項(xiàng)支出數(shù)額的一種預(yù)算方法。

3.2 增量預(yù)算在我國長久存在的原因

3.2.1 中國財(cái)政管理體制改革使然

分稅制改革時期，中央強(qiáng)化了財(cái)政收入控制，明顯增加了兩個比重，扭轉(zhuǎn)了“弱財(cái)政”的局面。然而，分稅制改革中依舊殘留著“基數(shù)”，它是增量預(yù)算繼續(xù)存在的基礎(chǔ)。我國最大的兩個稅種——增值稅(占稅收收入約30%)和所得稅(企業(yè)所得稅和個人所得稅，共占稅收收入約25%)，都存在“基數(shù)”的規(guī)定。增值稅規(guī)定“以1993年為基期，地方向中央上繳收入增加1%，中央向地方返還0.3%”，所得稅規(guī)定“ 以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計(jì)算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方;如果大于地方實(shí)際所得稅收入，差額部分由地方作為基數(shù)上解中央。”

從1994年分稅制改革開始至今，我國財(cái)政體制改革在收入方面就基本維持分稅制框架下的格局，其重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到支出方面，而支出方面的改革重在加強(qiáng)控制，并未消除那些存在于收入制度中的“基數(shù)”，所以目前增量預(yù)算編制方法仍然有存在的基礎(chǔ)。

3.2.2 地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡的影響?yīng)?/p>

我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也在一定程度上阻礙了新型預(yù)算編制方法的推行。有些地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，項(xiàng)目效益普遍很好，而有些地方，因?yàn)楦鞣N原因，較為落后，項(xiàng)目效益普遍不好。對于零基預(yù)算來說，如果不考慮各地的實(shí)際情況，僅根據(jù)決策包來下?lián)茴A(yù)算資金，必將導(dǎo)致強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱，使地區(qū)不平衡性更加突出。對于績效預(yù)算及新績效預(yù)算來說，如果根據(jù)績效指評價來增減下一年預(yù)算規(guī)模，也會出現(xiàn)不平衡性更加凸出的現(xiàn)象。地區(qū)間是這樣，同一地區(qū)的不同決策單位之間的差異性也是廣泛存在的，有時甚至也很大。因此，決策層不能不對新型預(yù)算編制方法的推廣有所顧忌。

3.2.3 地方既得利益的影響?yīng)?/p>

中央與地方之間存在博弈，地方之間又存在競爭，這使得預(yù)算撥付不得不考慮各地方的既得利益，而新型預(yù)算編制方法，如零基預(yù)算不以過去基數(shù)為參考，完全另起爐灶進(jìn)行成本——收益分析后根據(jù)效益來撥付預(yù)算資金，而績效預(yù)算和新績效預(yù)算更是根據(jù)支出產(chǎn)出或結(jié)果的績效好壞來撥付下一年的預(yù)算資金，這均無法保證各地的既得利益，因而零基預(yù)算和績效預(yù)算及新績效預(yù)算若要在全國廣泛推廣，必將受到極大的阻力。而基數(shù)法卻正好能照顧到各地方的既得利益，這也正是它雖常被詬病，但卻依舊長期作為主要預(yù)算方法而存在的原因。

3.3 改革增量預(yù)算的具體措施

3.3.1 建立控制取向的預(yù)算編制方法

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期實(shí)行的都是“增量預(yù)算”，但是增量預(yù)算的弊端在轉(zhuǎn)型時期表現(xiàn)的更為凸出，尤其是政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的膨脹方面，這方面的支出屬于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)范疇。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的最大不同就是財(cái)政控制力越來越弱，出現(xiàn)了“弱財(cái)政，強(qiáng)金融”的局面。因此有理由認(rèn)為政府規(guī)模的不斷膨脹與財(cái)政控制力的減弱有一定關(guān)系，筆者猜測用轉(zhuǎn)型時期的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)與財(cái)政收入占GDP比重?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)是很強(qiáng)的負(fù)相關(guān)關(guān)系。如果這種關(guān)系存在，那么意味著如果想革除增量預(yù)算的弊端或使其不再那么凸出，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政控制。而財(cái)政控制的加強(qiáng)的手段之一就是建立控制取向的預(yù)算編制方法。

3.3.2 在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上用績效預(yù)算和零基預(yù)算改造增量預(yù)算

對人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)這兩項(xiàng)受增量預(yù)算影響最大的費(fèi)用，它們預(yù)算的編制方法主體上應(yīng)當(dāng)延續(xù)增量預(yù)算法，但是應(yīng)當(dāng)對使用效率逐步進(jìn)行評價，逐步削減那些無效或低效的經(jīng)費(fèi)支出。對于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)這項(xiàng)受增量預(yù)算影響較小的費(fèi)用，其預(yù)算編制方法應(yīng)當(dāng)采用零基預(yù)算和績效預(yù)算相結(jié)合的方法。其實(shí)，零基預(yù)算已經(jīng)被廣泛用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制了，而且效果還行，主要是財(cái)政部門有動力在積極推行。

零基預(yù)算和績效預(yù)算都是較為客觀的，這意味著專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一旦根據(jù)它們作出評判結(jié)果，要經(jīng)費(fèi)的部門很難找出理由不接受，這就大大減輕了財(cái)政部門分配資金的壓力，同時還加強(qiáng)了財(cái)政部門對其他部門的控制力。人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)基本是按人頭分配的，只要部門編制不變，這部分即使采用零基預(yù)算和績效預(yù)算來編制，其他部門也可找出許多要經(jīng)費(fèi)的法定依據(jù)，財(cái)政部門還得支付。這部分是類似于教育支出、社保支出、轉(zhuǎn)移支付等強(qiáng)制性支出的支出，這類支出都不適用直接取消增量預(yù)算，應(yīng)當(dāng)采取第一種方式，在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上用績效預(yù)算來改造它。

3.3.3 完善推行新型預(yù)算的“硬件設(shè)施”

(1)完善法律規(guī)定。明確《預(yù)算法》中人大監(jiān)督的范圍，強(qiáng)化人大監(jiān)督力度;逐步闡明中國預(yù)算改革的總體方向。

(2)建立適合中國國情的績效評價指標(biāo)體系。零基預(yù)算指標(biāo)體系非常復(fù)雜，有些指標(biāo)卻又不適于對項(xiàng)目中非量化的部分進(jìn)行成本收益分析。績效預(yù)算的績效評價指標(biāo)體系比零基預(yù)算的指標(biāo)體系要簡單一些，但是也仍然很復(fù)雜，有些還很難操作。所以，中國在建立指標(biāo)體系時，不必一步到位，應(yīng)當(dāng)先易后難，先簡后繁，先局部后整體。

(3)加強(qiáng)預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其適應(yīng)新型預(yù)算編制工作。

(4)逐步建立績效基礎(chǔ)信息庫，為新型預(yù)算編制方法的推行積累經(jīng)驗(yàn)。這一方面有利于年度間對比，另一方面有利于國際比較。

4 結(jié)論

改造而非全盤否定增量預(yù)算。在筆者看來，中國預(yù)算改革的進(jìn)行，一方面要正視增量預(yù)算不會再短時間內(nèi)消失的客觀事實(shí)，另一方面要積極引入新型預(yù)算編制方法來對它進(jìn)行改造。在投入方面，零基預(yù)算繼續(xù)用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，基數(shù)法預(yù)算繼續(xù)用于人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，再引入績效預(yù)算，通過對產(chǎn)出績效的評價來限制或收回經(jīng)批復(fù)卻沒有用完或使用效果不好的以上三種經(jīng)費(fèi)，取消批復(fù)后經(jīng)費(fèi)在部門內(nèi)的結(jié)轉(zhuǎn)。該花的還是得花，只是對那些明顯不該花或花得不好的錢進(jìn)行砍掉。筆者預(yù)測未來的績效預(yù)算應(yīng)當(dāng)是在預(yù)算控制數(shù)的范圍內(nèi)進(jìn)行績效評價同時影響下一年預(yù)算調(diào)整時也必然是在控制數(shù)的范圍內(nèi)，這就避免出現(xiàn)實(shí)行零基預(yù)算時，“一上”時決策單位上報的預(yù)算遠(yuǎn)大于財(cái)政部門能夠撥付的資金的尷尬局面。這意味著，績效預(yù)算將順應(yīng)目前我國預(yù)算改革的整體趨勢——建立一種控制預(yù)算，有效配合零基預(yù)算和增量預(yù)算以及國庫集中收付制度、收支兩條線制度等制度，既控制投入，又控制產(chǎn)出。在引入新型預(yù)算編制方法的同時要努力從多方面來改善新型預(yù)算推行的環(huán)境，逐漸確立推行新型預(yù)算所需要的技術(shù)、制度基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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