“土地財政”成因探討

摘 要:實行分稅制改革以來，地方政府的財政收入占全部財政收入的比重逐年降低的同時其職責卻在不斷擴大，由此導致了地方政府收支不平衡，出現了較大的支出缺口。在現行的制度框架內，地方政府有意無意的選擇了“土地財政”來彌補這部分缺口。隨之導致了對房地產業的沖擊。關于“土地財政”引發的問題，提出了建立健全財權與事權相匹配的地方財稅體系，完善土地“掛招拍”制度，加快調整產業結構，增加企業居民投資渠道等對策。

關鍵詞:分稅制;土地財政;高房價

中圖分類號:F8

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)17-0051-02

現如今房地產泡沫是不爭的事實，近年來房價的上漲幅度遠超過了居民收入的增長幅度，當前的房價已將大多數中低收入家庭排斥在了市場之外，而且社科院發布的2010年《經濟藍皮書》中指出我國85%家庭無能力買房也驗證了這一點，這使得孟子所言的“居者有其屋”似乎對于普通老百姓而言變得越來越遙不可及。在高房價成為輿論焦點，百姓之痛的同時，人們似乎發現除了賺取了暴利的開發商，高價出讓土地的地方政府也成為了受益者，因此本文就由此引發的“土地財政”問題進行相關探討。

1 引發“土地財政”的根源

1993年12月國務院頒布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，1994年分稅制改革正式開始。在此之前，1979至1994年14年間，針對高度集中的計劃經濟體制，我國進行了以“減稅讓利”為主題思路的稅制改革，實行了“地方財政包干制”，這項制度的核心是將權力下放到地方和企業。這種減稅讓利的改革，造成了兩個比重的下降，即全國財政收入占GDP的比重下降，中央財政收入占全國財政收入的比重下降。

據相關統計數據顯示，1993年中央和地方的財政收入的比重為22%和78%，而到了1994年這一比重變為55.7%和44.3%。從1994年分稅制改革至今，地方財政收入占全部財政收入的比重逐年降低。目前，中央和地方財政收入比重為6:4;而中央與地方的財政支出比重為3:7，也就是說在財政收入下降的同時，地方政府所要承擔的事權并沒有相應減少。地方財政支出缺口一部分靠地方政府自行解決，一部分靠中央對地方的轉移支付。對地方政府而言，財政重點轉移支付的一個制約因素是轉移資金只能用于被指定的地方，這實際上造成了地方政府有財力沒財權?？傊?，分稅制改革造成了地方政府的財政困難，為了緩解困難，地方政府只能在現有的制度內想辦法解決，這樣的需求也為以后地方政府有意或無意的對“土地財政”產生的依賴提供了一個冠冕堂皇的借口。

2 地方政府對“土地財政”形成依賴原因

2.1 政府直接受益于土地出讓金

在我國，由于地方政府沒有正式的稅收自主權，也不能通過舉債或發行地方政府債券來籌資。于是地方政府為了解決因分稅制改革導致的財權與事權不對稱所造成的財政不足，只能在現有制度范圍內尋求財政收入的最大化。在現行制度下，地方政府的收入主要是由兩部分組成，包括預算內收入和預算外收入。

預算內收入主要是由稅收構成，稅收是具有強制性，無償性，固定性。但稅收也必須是依法征收的，任何單位和個人不得隨意增加或減少稅收。所以地方政府要想從預算內來增加財政收入只能是大力發展地方經濟，提高征稅的稅基，這樣才能合法的增加財政收入。但是發展經濟并非是一朝一夕可以完成的，這種只能緩慢增收財政收入的方法顯然無法滿足地方政府的需求。

而預算外收入主要包括行政事業收費、政府性基金與土地出讓金等部分。近年來，由于國家對行政事業收費的管理越來越規范。因此，行政事業收費在預算外收入所占的比重也是越來越少。而隨之變化的是土地出讓金所占的比重不僅是逐年走高，而且業已成為地方政府預算外收益中很重要的一部分，據統計2007年全國土地出讓收入近13000億元，其中招拍掛出讓土地收入超過9000億元。即便是2008年受房地產市場低迷影響，全國土地出讓收入縮水，但仍然維持在9600億元的高水平上。另根據今年兩會財政部提交的報告，2009年，全國地方政府的財政收入為3.258萬億元，其中土地出讓金收入為1.3864萬億元，約占40%，土地出讓金已經成為地方政府最主要的收入來源之一，土地收益已名副其實成為“第二財政”。

2.2 地方政府融資平臺

我國各地設立的土地儲備機構的初衷是為了調控土地市場，在土地價格高的時候把地賣出去，在土地價格低的時候把地買進來，總之是要保障土地市場的平穩運行。而現如今土地儲備機構的實際運作已偏離了當初設想的目的，已成為地方政府的一個融資平臺。地方政府可以而且熱衷于將征用的土地作為抵押物來獲得銀行的貸款原因正是因為這樣的貸款由政府的信用做保障，而且隨著近幾年來地價是越來越高，政府的收入也是水漲船高，政府還款就越有保障。所以對銀行而言，這樣的貸款就是優質貸款，銀行也就愿意貸款。地方政府以此獲得的貸款不僅可以彌補財政支出缺口，當然也可以用來進行城市建設和發展經濟等。

不過顯而易見的是，地方政府的這種生財之道是有較大風險的，抵押的土地越多，金融體系的債權規模就越大，由此可能造成的不利影響也將越大，比如這種套現模式會增加地方政府的債務風險，一旦地方政府出現財政困難，將導致銀行產生大量呆壞賬。據監管部門統計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額7.38萬億元，同比增長70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。每年一萬多億的土地出讓收入只是讓這些債務的風險暫時隱藏起來，如果沒有土地收入的增長，這些資金的周轉就會成為巨大的問題。

3 “土地財政”導致高房價

3.1 高額土地出讓金及相關稅費，抬高拿地成本

“招拍掛”價高者得之，在高額的拿地成本，繁多的相關稅費下，開發商還要必須得到一定的利潤，那么房價怎么不高。據統計，實行招拍掛制度以前的15年，我國的房價平均年增長率為5.1%，低于收入增長和GDP增長;實行土地招拍掛制度后，從2004年到2010年的6年間，平均房價每年上漲10%左右，漲幅是10多年前的3倍左右。

而至于稅費問題，按照分稅制的設計，由地產開發帶來的稅收全歸地方政府所有，因此近年來，各地都在進行城市擴張，大拆大建。地方政府在選擇能快速增長財政收入的稅種中，發展城市建筑業，房地產業成為首要選擇。城市擴張帶來的建筑業和房地產業的發展，已成為地方財政預算內的支柱性收入。據某開發商向媒體提供的房地產成本清單表明，樓面地價達到了占到了售價的40%，包括人防收費、消防收費、建委收費、規劃收費、土地收費、房管收費、評價收費，安全收費、治安收費等，企業營業稅、所得稅，各級行政部門的稅費占開發成本的20%左右，和15年前比，當地房地產業的稅費增加了30%，不僅收費項目在增加，收費標準也在升高。

3.2 政策的導向對市場產生的預期

在我國目前的房地產市場上，因為政策的原因而推高房價不可忽視。所謂的政策原因并非指政策本身，而是政策給市場產生的預期。如08年各地的支撐房市政策，給市場傳遞了政府會強力挽救房地產業，房產業從一定意義上講還是朝陽產業這樣的預期。在這樣的預期引導下，就一次次出現了開放商不計成本的拿地而頻現的“地王”現象，還有銀行放開對第二套房貸的限制，政府對開發商囤地不開發的縱容等等情況。此外，不僅對企業產生如此預期，對居民亦是如此。對老百姓而言，股票、基金等投機風險大，收益沒有保障。存款又因為銀行長期利率低而無法抵御通貨膨脹，而近幾年來，房價卻是一直再漲，加上我國自古就有買房置地的傳統觀念，住房的投資性需求旺盛。那么在企業爭相拿地建房，銀行競相放貸，投機者競相買房的這場狂熱的運動中，房價怎么不高?

4 弱化“土地財政”，抑制高房價

4.1 建立健全的財權與事權相匹配的地方財稅體系

要解決高房價問題，首先并且是最總要的一點就是要從根本上增加地方政府的收入，要進一步推進分稅制改革，建立健全的地方財稅體系。

可以從以下方面考慮著手:第一，健全地方稅制。比如盡快推出物業稅，這不僅有利于打擊房地產投機，穩定房價，而且有助于改善地方稅收結構，增加地方財政收入。以韓國為例，韓國的物業稅主要分為財產稅和綜合房地產稅。為了有效控制個人的房地產投機行為，韓國對擁有多套房產的個人制定了一系列限制政策。例如個人將第二套房產出售時，各項稅費加起來為房產總值的50%，第三套房產出售時，各項稅費更是高達60%，即個人房產稅率隨其擁有的房產數而增加。這樣，可以在一定程度上打擊投機，并且有效增加政府收入。第二，強化省級政府職能?，F在的很多公共服務如教育、醫療等是由市縣一級政府提供的，這些可以改為由省級政府來提供，從而減少地方財政的支出壓力。第三，健全轉移支付制度。轉移支付制度最終目的就是要在全國范圍內使任何一個公民都有享受基本公共服務的權利，所以要中央政府經過科學合理的測算各地的合理支出需求，建立轉移支付分配模型，由中央彌補地方財政的支出不足，從制度上減輕地方對“土地財政”的依賴。

4.2 完善土地“掛招拍”制度

土地“招拍掛”制度經過多年的運行，已經逐漸偏離了當初為了減少因土地協議出讓所引起的一系列問題而引入的一種新的模式來倡導公平的最初目標了，時至今日，“招拍掛”弊端也是不可小視的，在實際生活中往往會出現這樣的情況:一些能耐大的開發商，事先通過一些手段得知政府要征用土地的位置和面積，然后將這塊地及地上建筑物買下來，等政府征地時，開發商可以獲得補償金。到這個開發商參加土地的“招拍掛”，以某一價格獲得該土地時，該開發商為了拿地的總支出為土地競標價格加上事先買地的費用之和，再減去因事先買地而獲得的賠償金，至此，所謂的“招拍掛”價格已不是當初設想的真正的“招拍掛”價格了。

針對這一情況，可以從以下方面來完善土地“掛拍招”制度:

其一，建立公開的土地一級開發市場。確保采取“掛拍招”方式出讓的土地必須是熟地，這樣可以防止開發商拿地后將規劃進行變更的可能性，這樣既減少了開發商與政府在后期討價還價的借口，也減少了政府給予費用減免，返還余地等問題的空間。其二，完善并推廣北京市國土局的“綜合條件最優者得”的綜合評標方式，可以由各方面的專家對競標單位進行綜合評價，比如可以考慮在開發商在開發過程中對周圍環境的污染及保護，開發商的預期房屋售價等情況，從而改變現行的“價高者得”的制度。

4.3 加快調整產業結構，增加企業居民投資渠道

由于我國當前投資渠道非常狹窄，房地產和股市一度成為了以熱錢形式存在的民間資本賺取暴利的場所。這也是近兩年來房價出現了非理性的上漲的一個重要原因，這也導致資產價格出現了一定程度的泡沫，那么政府就不會坐視不管，必將要加大宏觀調控，打擊投機。隨著調控力度的加大，當房地產和股市無法再獲取暴利時，那么這些資本不會停下來，只會尋找其他對象來替代房地產和股市而已。近期部分地區的大蒜囤積居奇現象的發生，以及很多農產品價格的暴漲，就與這些所謂的流動性過剩的資本，逃離資產泡沫去炒作密切相關。所以，要想抑制高房價，從根本上引導大量的民間游資流向實體經濟和發展制造業是一個治本之策。

參考文獻

[1]項懷誠.親歷分稅制改革[N].中國財經報，2008-08-15.

[2]牛建宏.土地招拍掛亟待“變臉”[EB/OL].人民政協網，2010-05-07.

[2]5月PMI回落地方融資平臺信貸惹得禍[N].世界財經報道.

[3]王慶，章俊.無需擔心中國“高”債務問題[N].中國證券報，2010-4-12.

[4]鄭州開發商自爆成本清單行政稅費占成本20%，河南商報，2009-07-28.

[5]牛建宏.土地招拍掛亟待“變臉”[EB/OL]，人民政協網，2010-05-07.

[6]2010經濟藍皮書:85%家庭買不起房[N].華商晨報，2009-12-07.

[7]林喆.消失的農民擴張的城市[N].中國證券報.中證網，2010-04-12.

[8]陳志勇.樓市危機與“土地財政”的轉型[J].當代財經，2009.