重慶主城區(qū)生活廢棄物處理市場(chǎng)化現(xiàn)狀及對(duì)策分析

摘要:介紹了重慶市主城區(qū)生活廢棄物處理市場(chǎng)化的現(xiàn)狀及存在的問題，提出了若干市場(chǎng)化的對(duì)策和建議，以提高生活廢棄物的減量化、資源化、無害化的效率和效益，美化市容市貌。

關(guān)鍵詞:重慶市;生活廢棄物處理;市場(chǎng)化

中圖分類號(hào):F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)23-0114-02

重慶市地處長(zhǎng)江上游、地域遼闊、人口眾多，每天產(chǎn)生的生活垃圾量巨大。截止到2010年6月，僅重慶市主城區(qū)每天生活垃圾清運(yùn)量約為3500噸，而產(chǎn)生的垃圾量甚至更多;況且重慶氣候濕潤(rùn)，產(chǎn)生的生活垃圾極易腐爛給垃圾回收處理帶來極大困難。目前重慶市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)主要負(fù)責(zé)管理生活廢棄物的清運(yùn)、處理工作，但由于市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)基本壟斷了主城區(qū)生活廢棄物處理行業(yè)，導(dǎo)致生活廢棄物處理行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，使得生活廢棄物行業(yè)市場(chǎng)化程度仍然很低。因此，為了響應(yīng)政府建設(shè)“宜居重慶”的號(hào)召，美化居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生活廢棄物處理的減量化、資源化、無害化，降低對(duì)城市環(huán)境的污染，重慶市必須加快生活廢棄物處理市場(chǎng)化改革的步伐。

1重慶市生活廢棄物處理市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀

從寬泛的意義上講，城市生活廢棄物處理包括生活廢棄物的清掃、收集、中轉(zhuǎn)、運(yùn)輸以及最終的處置。狹義的城市生活廢棄物處理則僅指生活廢棄物處理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，即填埋、堆肥、焚燒。如未特別說明，本文中的廢棄物處理一般采用寬泛的定義。

當(dāng)前主要負(fù)責(zé)重慶主城區(qū)餐廚垃圾等生活垃圾清運(yùn)和處理的是市環(huán)衛(wèi)控股(集團(tuán))有限公司(下稱“環(huán)衛(wèi)集團(tuán)”)，它是2002年12月經(jīng)重慶市人民政府批準(zhǔn)成立并由市政府出資組建的國有獨(dú)資公司。市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)實(shí)行企業(yè)化管理運(yùn)作，承擔(dān)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的責(zé)任。其主要下設(shè)有市固體廢棄物運(yùn)輸有限公司、長(zhǎng)生橋垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)、黑石子垃圾處理場(chǎng)等。但由于環(huán)衛(wèi)集團(tuán)存在國有企業(yè)的通病，缺乏內(nèi)部活力和外部壓力，管理效率低下，導(dǎo)致生活垃圾清運(yùn)與處理效率低下，也影響了重慶的市容市貌。因此，政府必須加快生活廢棄物處理的市場(chǎng)化改革步伐。

重慶市為了促進(jìn)生活垃圾處理的市場(chǎng)化改革，緩解政府資金壓力，于2008年3月首次采用BOT方式運(yùn)作的日處理垃圾能力達(dá)1200噸的同興垃圾焚燒發(fā)電廠投入運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著重慶創(chuàng)新垃圾處理體制機(jī)制，改變政府單一投資主體，推行政府購買垃圾處理服務(wù)，多渠道引入社會(huì)資本，建設(shè)大型環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，邁出實(shí)質(zhì)步伐，現(xiàn)已取得可喜成效。同興垃圾焚燒發(fā)電廠在5年內(nèi)共計(jì)處理垃圾256萬噸，約占主城垃圾產(chǎn)生總量的50%，截止到2010年4月，發(fā)電共計(jì)5.86億千瓦時(shí)，上網(wǎng)4.56億千瓦時(shí)，每噸垃圾發(fā)電量為228.9千瓦時(shí)，扣除按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、重慶財(cái)政按照垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)支付1.78億元外，垃圾發(fā)電上網(wǎng)直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益1.73億元。在2010年5月，已經(jīng)在巴南區(qū)豐盛鎮(zhèn)開工建設(shè)投資7個(gè)多億元、日處理能力1800噸的主城第二個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠，屆時(shí)兩座垃圾發(fā)電廠可“吞下”主城區(qū)的全部生活垃圾，將極大提高生活廢棄物處置的減量化、無害化的效率，美化市容市貌。

2重慶市生活廢棄物處理市場(chǎng)化存在的問題

重慶市雖然初步出現(xiàn)了生活廢棄物處理行業(yè)的投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)化模式，但生活廢棄物處理市場(chǎng)化程度仍然很低，生活廢棄物處理相關(guān)市場(chǎng)化配套政策法規(guī)尚不健全、環(huán)衛(wèi)結(jié)構(gòu)改革緩慢、生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、生活廢棄物處理行業(yè)的社會(huì)資本參與度不高等問題仍然存在，競(jìng)爭(zhēng)性局面尚未形成。

2.1市場(chǎng)化的相關(guān)政策法規(guī)尚不健全

近年來，重慶市為了改變生活廢棄物回收處理長(zhǎng)期以來落后的局面，提高生活廢棄物回收處理的效益和效率，加快對(duì)生活廢棄物處理市場(chǎng)化改革的步伐，相繼頒布了《城市生活垃圾管理辦法》、《重慶市城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃、收集、運(yùn)輸、處置服務(wù)許可條件和程序規(guī)定》等相關(guān)政策和規(guī)范性文件，為重慶市加快生活廢棄物處理市場(chǎng)化改革提供政策性支持。但生活廢棄物處理市場(chǎng)化相關(guān)配套的政策法規(guī)尚不健全，極大制約了重慶市生活廢棄物處理市場(chǎng)化改革的步伐。

2.2環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革緩慢

重慶市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革緩慢，仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的模式。首先，重慶市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，形成多級(jí)管理體制，但其權(quán)責(zé)不明確，多頭管理，當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，各層環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)則會(huì)盡量推脫責(zé)任;環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人浮于事，管理水平較低，服務(wù)不到位的傳統(tǒng)痼疾依然存在。其次，市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)雖然進(jìn)行了企業(yè)化運(yùn)作，但仍為國有獨(dú)資企業(yè)，并沒有實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，在沒有資本市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)的有效約束的情況下，環(huán)衛(wèi)集團(tuán)難以建立有效運(yùn)轉(zhuǎn)的公司治理結(jié)構(gòu)。

2.3生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低

根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，重慶市自2004年5月1日起，重慶市政府對(duì)城市居民每戶收取8元垃圾處置費(fèi)，對(duì)城市暫住人口收取每人2元垃圾處置費(fèi)，雖然重慶市對(duì)居民的征收率達(dá)到近80%，取得一定的成效。但生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，據(jù)環(huán)衛(wèi)局某領(lǐng)導(dǎo)向筆者介紹，重慶市主城區(qū)僅生活垃圾的清運(yùn)、處理等運(yùn)營(yíng)成本就有110元/噸，且生活垃圾的清掃費(fèi)由城市維護(hù)費(fèi)用出。若按城市居民一戶三口計(jì)算，每人每天產(chǎn)生生活垃圾人均1公斤，則一戶每年產(chǎn)生量就達(dá)1噸多，每戶生活垃圾處置費(fèi)就達(dá)110多元，而實(shí)際上每戶每年只交96元，如果再扣除征收的成本，真正能夠用于垃圾無害化處理的金額則更低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)生活廢棄物處理的運(yùn)營(yíng)成本。

2.4社會(huì)資本參與度不高，競(jìng)爭(zhēng)性局面尚未形成

目前重慶市采用BOT方式運(yùn)作有由中國環(huán)境保護(hù)公司、重慶三峰、重鋼集團(tuán)等企業(yè)投資興建同興垃圾焚燒廠和已經(jīng)在建的巴南區(qū)豐盛鎮(zhèn)日處理能力1800噸的主城第二個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠，但僅僅限于生活廢棄物處理環(huán)節(jié)，而生活廢棄物的收集、清運(yùn)等環(huán)節(jié)的社會(huì)資本引入還是空白，資金的來源幾乎全靠政府的財(cái)政撥款，社會(huì)資本參與度不高。雖然同興垃圾焚燒廠在生活廢棄物處置環(huán)節(jié)上每年約處置主城區(qū)一半的生活廢棄物，與市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)形成相互競(jìng)爭(zhēng)的格局，但生活廢棄物的收集、清運(yùn)環(huán)節(jié)主要還是市環(huán)衛(wèi)集團(tuán)一家壟斷，競(jìng)爭(zhēng)性局面尚未形成，無法實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、降低成本的目標(biāo)。

3重慶市生活廢棄物處理市場(chǎng)化的對(duì)策

3.1建立和完善生活廢棄物處理行業(yè)的相關(guān)配套政策法規(guī)

政府要想加快生活廢棄物處理市場(chǎng)化的改革步伐，為參與生活廢棄物服務(wù)的企業(yè)營(yíng)造公平、可靠的外部環(huán)境，政府必須建立和完善以下的政策法規(guī):

(1)進(jìn)一步細(xì)化和完善招標(biāo)政策的政策法規(guī);給予民營(yíng)企業(yè)、外企跟國有企業(yè)同等對(duì)待的待遇，防止在招標(biāo)過程中產(chǎn)生的招標(biāo)機(jī)構(gòu)與競(jìng)標(biāo)企業(yè)之間的合謀，競(jìng)標(biāo)企業(yè)之間的合謀等行為。(2)進(jìn)一步落實(shí)稅收、補(bǔ)貼、建設(shè)用地、低息貸款等優(yōu)惠政策法規(guī);使得垃圾處理企業(yè)具有相對(duì)寬松優(yōu)惠的外部環(huán)境且具有法律的保障。(3)進(jìn)一步落實(shí)生活廢棄物服務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策法規(guī)，對(duì)服務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)給予法律上的保障，不應(yīng)隨著當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的更換而改變;需以立法的形式，保護(hù)和落實(shí)生活廢棄物處理行業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系制度，使產(chǎn)權(quán)明晰化，確立排他性的產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)邊界和各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任。(4)政府急需出臺(tái)廢棄物源頭減量化和資源化循環(huán)利用相關(guān)政策法規(guī)，緩解日益增長(zhǎng)的生活廢棄物排放對(duì)城市環(huán)境的壓力和實(shí)現(xiàn)資源化再利用。

3.2加快環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革的步伐

重慶市加快生活廢棄物處理市場(chǎng)化改革的前提是必須加快城市環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)的改革。環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變職能，由過去城市生活廢棄物的投資者、管理者和經(jīng)營(yíng)者，轉(zhuǎn)變成為城市廢棄物處理行業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者、培育者和監(jiān)督者，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，從管行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?chǎng)，從對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。支持已改制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，鼓勵(lì)民營(yíng)、外資等企業(yè)入股或投資。加快各區(qū)屬環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位的改革，使之成為自負(fù)盈虧、自我經(jīng)營(yíng)的企業(yè)實(shí)體。

3.3完善垃圾收費(fèi)制度

重慶市雖然在征收生活垃圾處置費(fèi)取得了不少進(jìn)步，處于全國領(lǐng)先水平。但生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市生活垃圾處置費(fèi)的需求，市政府應(yīng)該根據(jù)“保本微利”的原則，研究健全垃圾收費(fèi)制度，通過大規(guī)模實(shí)地調(diào)查，科學(xué)測(cè)算全市的垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改變目前垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理的現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)收費(fèi)與垃圾生產(chǎn)量掛鉤，確保垃圾費(fèi)用水平可以較為客觀地反映其產(chǎn)生垃圾的處理費(fèi)用，起到抑制垃圾產(chǎn)生量，促進(jìn)垃圾源頭的分類、資源化的作用。政府應(yīng)積極通過電視、報(bào)刊、廣告欄等媒介，大力宣傳城市生活廢棄物處理收費(fèi)的必要性，提供居民的環(huán)保意識(shí)。政府還應(yīng)該出臺(tái)對(duì)低收入者家庭進(jìn)行補(bǔ)貼政策，通過資格審核對(duì)低收入者家庭免費(fèi)收取垃圾處理費(fèi)，或象征性獲取一定量的垃圾處理費(fèi)。

3.4積極拓寬多元化的融資渠道，提高社會(huì)資本參與度

為了緩解政府資金壓力，提高生活廢棄物處理的效益和效率，重慶市政府應(yīng)拓寬多元化的融資渠道，提高社會(huì)資本參與度，積極引入民營(yíng)等企業(yè)從事于生活廢棄物處理行業(yè)的收集、清運(yùn)、處理等環(huán)節(jié)。政府可以利用稅收、補(bǔ)貼、信貸、建設(shè)用地、電力等方面的政策優(yōu)惠，吸引社會(huì)資金和外資的投入;通過銀行信貸、投資信托、融資租賃等方式拓寬生活廢棄物處理行業(yè)的融資渠道，積極探索相關(guān)資產(chǎn)證券化融資、產(chǎn)業(yè)投資基金、垃圾債券融資等融資手段，如重慶市可以借鑒美國發(fā)行市政債券，嘗試發(fā)行垃圾債券。另外，通過利用街道、街區(qū)的廣告權(quán)、命名權(quán)等方式，來吸引民營(yíng)企業(yè)、外企等投資生活廢棄物的收集、清運(yùn)環(huán)節(jié)。政府把該街道或社區(qū)的廣告權(quán)、命名權(quán)在一定的時(shí)間內(nèi)給從事于生活廢棄物的收集和清運(yùn)的民營(yíng)企業(yè)或外企，而他們可以通過廣告牌和街區(qū)的命名權(quán)等方式使自己的品牌價(jià)值、服務(wù)理念潛移默化的影響著社區(qū)居民。

3.5加強(qiáng)監(jiān)督與管理，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

政府需鼓勵(lì)有實(shí)力的民營(yíng)、外企等企業(yè)積極參與生活廢棄物處理行業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)，允許他們?cè)诩骖櫳鐣?huì)公益目標(biāo)的前提下追求合理的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。政府還應(yīng)該制定詳細(xì)嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，逐步完善招投標(biāo)管理體制及加強(qiáng)對(duì)日常廢棄物處理企業(yè)的監(jiān)督和管理，為參與生活廢棄物處理行業(yè)的企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

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