惠農(nóng)強農(nóng)政策調(diào)查與建議

摘要:“千年等一回，種田不交稅。”稅費改革時農(nóng)民自豪地說，“種田有補貼，土里出黃金。”如今農(nóng)民感嘆好政策。自2000年以來，特別是十一五期間，中央出臺了一系列惠農(nóng)強農(nóng)政策，采取了一系列改革舉措，給農(nóng)民帶來了“真金白銀”的實惠，贏得了廣大農(nóng)民的衷心擁護。如何把國家各項惠農(nóng)強農(nóng)政策真正落實到千家萬戶，充分發(fā)揮惠農(nóng)強農(nóng)政策在解決“三農(nóng)”問題的支撐作用，試從基層人員的視角來探討，借此拋磚引玉，希望引起各級領導、專家學者和社會各屆的廣泛關注，讓惠農(nóng)強農(nóng)政策在執(zhí)行過程中不衰減、不走樣。

關鍵詞:惠農(nóng)政策;調(diào)查;建議

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0096-03

1關于惠農(nóng)強農(nóng)政策的情況調(diào)查

1.1作用十分明顯

惠農(nóng)強農(nóng)政策的落實，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展奠定了基礎。以我縣為例，其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

一是突出了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)取向。隨著各項補貼的落實，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，種養(yǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由分散型向集中型轉(zhuǎn)變，規(guī)模不斷壯大，推動了縣政府“一果兩葉”戰(zhàn)略穩(wěn)步實施。如2009年我鎮(zhèn)880戶煙農(nóng)獲得煙葉政策性補貼資金570.11萬元，戶均補貼0.65萬元，煙葉總收入2774.57萬元，戶均收入達3.15萬元。

二是改善了農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀。隨著農(nóng)村公路建設補貼、農(nóng)村沼氣池建設補助、農(nóng)村人飲工程補貼等惠民政策的落實，全鎮(zhèn)以通村水泥路、人畜安全飲水為主的農(nóng)村基礎設施建設加快。

三是激活了農(nóng)村消費市場。該鎮(zhèn)自2009年“三下鄉(xiāng)”以來，銷售“三下鄉(xiāng)”家電產(chǎn)品1137臺、摩托車541臺、汽車120臺，直接拉動農(nóng)村消費971萬元，補貼農(nóng)民資金95萬元。

四是增加了農(nóng)民收入。該鎮(zhèn)2009年惠農(nóng)政策補貼236.10萬元、惠及8552戶農(nóng)民，可轉(zhuǎn)化農(nóng)民人均純收入78.70元，這一項轉(zhuǎn)移性收入拉動全鎮(zhèn)農(nóng)民增收，為實現(xiàn)全年農(nóng)民增收目標奠定了良好基礎。

五是保障了特困群體生活。該鎮(zhèn)2009年有262.33萬元民政救助資金惠及2300名的貧困群眾:一是按月發(fā)放城鎮(zhèn)低保金33.44萬元;二是按月發(fā)放優(yōu)撫資金45.16萬元;三是按季發(fā)放農(nóng)村低保金108.01萬元;四是按季發(fā)放五保孤兒資金42.77萬元。

1.2補貼類別繁多

當前，我縣實施的惠農(nóng)補貼涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)，種類達80多種。其中直接補貼到農(nóng)民個人的，稱之惠農(nóng)資金;農(nóng)民間接從中受益的，稱之為強農(nóng)資金。我縣農(nóng)民享受到的補貼大體可分以下幾類:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類補貼，如良種補貼;二是社會保障類補貼，如農(nóng)村低保;三是救災救助類補貼，如春冬荒救濟;四是設施建設類補貼，如安全飲水;五是特定群體類補貼，如移民后扶;六是日用商品類補貼，如家電下鄉(xiāng)。

1.3兌付方式多樣

據(jù)調(diào)查，目前國家實施的惠農(nóng)補貼主要通過以下方式發(fā)放:

一是通過“一本通”發(fā)放。在核實補貼對象的基礎上，委托農(nóng)村信用社實行社會化發(fā)放，將補貼資金直接劃進農(nóng)戶個人存款帳戶。我縣80%補貼，均采用此種方式發(fā)放到戶。

二是部門審核發(fā)放。從村委會→鎮(zhèn)政府→縣直相關部門逐級上報名單，由縣直相關主管部門審核，報財政局備案后，通過國庫收付中心直接將資金劃撥到鎮(zhèn)財政所，再發(fā)放到享受對象手中。

三是提貨直接抵扣。農(nóng)戶向縣直主管部門提出申請，然后簽訂購貨合同，在提貨時按照扣除補貼金額后的差價款交款提貨。如2009年我鎮(zhèn)煙農(nóng)獲獎機動噴霧器339臺、深耕機321臺，按市價折算資金206.74萬元，煙草部門采用這種方式采購。

四是承保機構兌付。保險公司根據(jù)承保合同，在勘查現(xiàn)場認定事故損失后，對投保農(nóng)戶予以現(xiàn)金賠付。如水稻保險、能繁母豬保險、農(nóng)戶住房保險均通過此種方式發(fā)放到戶。

五是工程驗收報賬制。工程開工建設后，項目建設單位按照“三專四制”的要求，先向施工單位預撥一定比例的資金，其余部分根據(jù)工程建設進度與質(zhì)量，經(jīng)驗收合格后進行工程結算。如農(nóng)村公路建設補貼、堰塘河堤整治、土地綜合整理。

六是發(fā)放實物補貼到人。如退耕還林中的糧食補貼在2000年至2002年間發(fā)放大米，由林業(yè)部門按驗收合格面積測算到戶，糧食部門采購大米后，委托村發(fā)放到戶。這種方式成本高，發(fā)放過程有損耗，發(fā)放不便農(nóng)，從2003年以后就改發(fā)現(xiàn)金。

1.4審核方式各異

為提高財政資金使用效益，對農(nóng)民補貼的審核顯得尤為重要。據(jù)調(diào)查分析，對農(nóng)民各項補貼的審核呈如下特點:

一是購機補貼簡單易行。農(nóng)戶只要按照有關規(guī)定，到指定的地點購買了規(guī)定型號的農(nóng)機具，就可享受補貼，并在購貨時直接抵扣，操作方便，簡單易行。

二是按人補貼定位困難。后期扶持資金既可發(fā)放給移民個人，也可實行項目扶持，還可以采取兩者結合的方式，具體方式由縣政府在充分尊重移民意愿，并聽取移民村群眾意見的基礎上確定。

三是按物補貼核準較難。如糧食補貼、能繁母豬補貼等，均按照農(nóng)戶的種植面積(飼養(yǎng)頭數(shù))進行補貼。但在操作過程中，由于農(nóng)戶分散經(jīng)營，核實組織難度大、成本高，個別人員以少報多、營私舞弊，套取補貼資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

四是報賬補貼驗收遲緩。如農(nóng)村公路建設中，其資金50%來源于上級補貼，在執(zhí)行過程中，要根據(jù)工程建設進度與質(zhì)量，經(jīng)上級主管部門驗收合格后方可撥付。而要等到工程完工基本已到年底，造成在工程建設最需要資金的時候卻沒有資金，貽誤了工程進度。如該鎮(zhèn)自2008年1月以來立項工程建設73個，使用國有資金3123.90萬元，采用這種模式運作，運行效率不高。

五是救濟補貼難顯公允。如在確定農(nóng)村低保、貧困救助等發(fā)放對象時，上面僅有一個大體的評定標準，沒有可操作性，救助對象的確定很難做到絕對公平。評定也只有一個基本的標準，加之時間和數(shù)額也不固定，極易造成部分資金很難發(fā)放到真正需要的群眾手中。

2惠農(nóng)強農(nóng)政策在執(zhí)行過程中存在的問題

2.1多頭多次發(fā)放，造成部門發(fā)放成本和農(nóng)民領取成本高

由于各項惠農(nóng)補貼的性質(zhì)不同，管理的單位也不同。各項補貼發(fā)放的依據(jù)、要求各不相同，自然而然的就形成了“一補一發(fā)”、“專發(fā)專折”。部門多頭多次發(fā)放、農(nóng)民多次領取，帶來了發(fā)放成本過高和領取成本不經(jīng)濟等問題。與此同時，多頭管理帶來的多頭檢查，又增加了基層的行政成本。

2.2經(jīng)濟利益驅(qū)使，使得優(yōu)惠政策變相成部門的優(yōu)惠政策

如新型農(nóng)村合作醫(yī)療在執(zhí)行過程中，各級政府為了提高農(nóng)民參合率達95%以上，不同程度地實行行政干預，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作的難度和成本。在外縣看病，在規(guī)定的時間向縣合管辦備案，且補償?shù)谋壤容^低，直接導致這部分人參合的積極性不高。

2.3由于實際原因，部分補貼在操作上問題頗多

一是部分惠農(nóng)補貼資金到位不及時。按要求，糧食直補、良種補貼和綜合直補資金要在6月底發(fā)放到農(nóng)民手中，但此時播種已經(jīng)結束，農(nóng)作物正處于生長期，造成農(nóng)民需要錢買生產(chǎn)資料時，補貼卻沒發(fā)，沒有達到惠農(nóng)補貼最佳效果。

二是良種補貼促進了優(yōu)良品種推廣，但執(zhí)行不盡合理。在實際操作中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是按播種面積補貼，而是將良種補貼資金，按年報面積發(fā)放給農(nóng)戶的，變專惠為普惠，沒有發(fā)揮出良種補貼應有的作用。

三是補貼對象欠公平，操作程序繁瑣。今年實施以年報數(shù)據(jù)為準發(fā)放補助，簡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年數(shù)據(jù)核實、錄入和調(diào)整，形成了“多種糧油不可能多領補貼，少種或不種糧油照樣領取補貼”的現(xiàn)象，一定程度上挫傷了種田農(nóng)民的積極性。

四是部分惠農(nóng)補貼過低，有的后續(xù)服務亟待跟進。如農(nóng)村低保每人每季僅126元、180元、270元三個標準，農(nóng)村分散五保每人每季325元，補貼標準較低。由于農(nóng)村水利、道路養(yǎng)護責任不落實，缺乏后續(xù)投入和維護管理，老化失修嚴重，難于長期發(fā)揮效益，使強農(nóng)政策大打折扣。

五是配套資金過重，增加了鄉(xiāng)村兩級的經(jīng)濟負擔。如以農(nóng)村通村水泥硬化工程為例，每公里造價20-25萬元，其中上級配套12萬元，其余均要由村集體自籌或鎮(zhèn)政府背債建設，這與“鎖定債務、逐年化解”的規(guī)定相背。開展“一事一議”由受益戶自籌，受益戶意見不易集中統(tǒng)一，按程序報批手續(xù)繁鎖，也與當前農(nóng)村“減負”工作相左。

六是補貼資金分散，補貼效果不明顯。補貼資金集中起來是一大筆資金，但分散到戶對農(nóng)戶增收意義不大。如我鎮(zhèn)每年僅通過財政發(fā)放的糧、油、林補貼就達500多萬元，但分散到每個農(nóng)民頭上僅近200元。近年來隨著農(nóng)資價格的日益上漲，逐步抵消了各項惠農(nóng)政策對農(nóng)民的實惠，惠農(nóng)補貼資金流進了中間渠道，對促進糧食生產(chǎn)和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的作用逐步淡化。

3關于惠農(nóng)強農(nóng)政策的對策建議

3.1建立惠農(nóng)長效機制

一要強化各項惠農(nóng)政策。國家要建立財政支農(nóng)的長效機制，把已經(jīng)出臺的政策切實用足、用好和用活，給農(nóng)民的各項補助要一分不少的落到實處;要進一步擴大實施范圍和提高補助標準，特別是糧食補貼一定要真正落實到種糧農(nóng)民的手中，讓農(nóng)民堅信黨和政府重視“三農(nóng)”的政策不會變。

二要加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持。各地要結合扶貧開發(fā)工作，立足地方資源和市場情況，發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作社的龍頭作用，采用“公司+基地+農(nóng)戶”的辦法，選擇一些重點產(chǎn)業(yè)加以扶持和引導，進一步拉長產(chǎn)業(yè)鏈。如低山帶的柑橘、半高山帶的煙葉和高山帶的蔬菜、食用菌。

3.2簡化各項補貼名目

國家各項惠農(nóng)補貼的種類、內(nèi)部管理職能的分工上，有必要來一次重新整合，以達到既惠民又便民、既利民又便管。

一是整合補貼政策。分項過細、要求各異必然加大基層工作的難度，在實踐中難以實行，致使政策要求形同虛設。如在補貼發(fā)放的時間要求上，不能分項制定，應該統(tǒng)一發(fā)放。對一個地方而言，無論補貼的種類有多少，發(fā)放的次數(shù)不應超過兩次，一般以夏秋兩次為宜。

二是整合補貼種類。簡化合并惠農(nóng)補貼的類別，使計算依據(jù)相同的補貼合并為一種補貼。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼其計算依據(jù)相同，與其分開不如合并;又如退耕還林的糧食補貼和現(xiàn)金補貼均以退耕面積為依據(jù)，也可合并為一種退耕還林綜合補貼。通過對財政補貼的整合，可大大減少補貼的運行成本。

三是完善補貼方式。政府對主推品種進行政府采購，然后由農(nóng)戶上報種植面積，相關部門再按農(nóng)戶面積進行良種發(fā)放。如以種子部門每年分鄉(xiāng)鎮(zhèn)銷售的、政府主推品種，再加一定修正系數(shù)進行測算補貼。

四是改革發(fā)放模式。補助資金發(fā)放方式改革總體上要圍繞“整合資金、規(guī)范程序、集中打卡、社會化發(fā)放”的工作思路進行，重點是建立以指標統(tǒng)一下、資金一戶管、服務一站辦、結算一線通、補助一折發(fā)、核算一本賬為核心內(nèi)容的“六個一”改革模式。指標統(tǒng)一下:即財政涉農(nóng)補助資金實行縣財政統(tǒng)一管理，并根據(jù)各種補助資金發(fā)放時間要求，在上級補助政策、標準和資金數(shù)額明確的前提下，縣財政部門按季將財政涉農(nóng)補助資金指標統(tǒng)一下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。資金一戶管:即縣財政部門在縣會計核算中心開設財政涉農(nóng)補助資金專戶，對各種財政涉農(nóng)補助資金分別由縣財政統(tǒng)一劃入會計核算中心，實行集中管理。服務一站辦:即鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“財政涉農(nóng)補助資金發(fā)放窗口”，負責向鄉(xiāng)辦有關部門及村收集各種涉農(nóng)補助基礎資料，依照相關政策對每個補助項目和補助范圍、對象、標準進行審核，統(tǒng)一整理、匯總、錄入微機，編制財政涉農(nóng)補助資金發(fā)放清冊，并負責公示到戶。結算一線通:即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在財政涉農(nóng)補助資金委托打卡發(fā)放前，實行網(wǎng)上申請支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在收到縣會計核算中心的支付令后，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社提供財政涉農(nóng)補助資金發(fā)放花名冊，由縣會計核算中心將補貼資金集中統(tǒng)一打入信用社專用賬戶。補助一折發(fā):各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所提供的當期發(fā)放花名冊，五日內(nèi)將補貼資金打入農(nóng)戶個人賬戶。各項補助資金統(tǒng)一使用一個存折，不準使用“專折”發(fā)放，農(nóng)戶憑存折直接到信用社領取補助資金，防止農(nóng)民一人多折，浪費信用社帳號資源或引起農(nóng)民取款不便。核算一本賬:即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在正常履行報賬的同時，建立財政涉農(nóng)補助資金備查賬，進行資金的核對與結算。

3.3加快基礎設施建設

近年來，國家雖加大對農(nóng)村各項基礎設施的投入，但與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關的農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)村公益設施建設整體滯后。當前，隨著農(nóng)村“兩工”的逐步取消，一些急需該建的基礎設施無法新建，部分嚴重毀壞的基礎設施又無力修復和管理，已嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。為此，縣政府啟動了“一事一議”財政獎扶政策，應集中財力，優(yōu)先安排道路、水利、電力、能源等農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強的農(nóng)村公共服務項目。3.4完善農(nóng)村社會保障

要逐步加大對農(nóng)村社會保障的投入，做好農(nóng)村扶貧制度與農(nóng)村低保制度的“兩項制度”有機銜接，加快完善農(nóng)村合作醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民生活保障、農(nóng)民最低生活保障等方面的制度，努力做到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所助、貧有所濟，逐步脫貧奔小康。

一要不斷規(guī)范新型農(nóng)村合作醫(yī)療補貼。該鎮(zhèn)2009年有80448人次農(nóng)民患者支付醫(yī)療費692.29萬元，報銷醫(yī)療費300.46萬元。其中1778人次患者支付住院醫(yī)療費484.75萬元，報銷237.04萬元，新農(nóng)合日益合人心，徹底解決了農(nóng)民“小病拖、大病磨”的看病難、看病貴的問題。但也存在一些問題，一是要改變籌資方式，農(nóng)民籌資標準上漲過快;二是要規(guī)范運行模式，存在開大處方、高價藥和重復檢查;三是要提高資金透明度，實行看病、監(jiān)管、報帳三分離。

二要不斷完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。在總結茅坪鎮(zhèn)金缸城村、九里村“新農(nóng)保”試點經(jīng)驗的基礎上，逐步擴大全縣試點，建立“農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集辦法，優(yōu)先將被征地農(nóng)民、農(nóng)村計劃生育獎優(yōu)免補戶等納入保障范圍。通過整合優(yōu)化各種支農(nóng)惠農(nóng)補貼資金，逐步建立農(nóng)民參保補貼制度，讓更多的農(nóng)民享有社會保障。今年縣政府主動爭取，申報“全國新農(nóng)保試點縣”獲省政府批準，是宜昌市唯一一個入圍的縣市，這將惠及更多的農(nóng)民。

三要不斷完善農(nóng)民最低生活保障制度。要不斷提高補貼標準。國家應統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)低保標準的聯(lián)動機制，建議農(nóng)村低保標準按城鎮(zhèn)低保標準的80%確定。同時建立適應價格上漲的動態(tài)補貼制度，建立農(nóng)村低保彈性浮動機制。