農村基層組織人員職務犯罪法律適用對策研究

摘要:就當前司法機關在查辦農村基層組織人員職務犯罪過程中存在的法律適用問題和爭議進行了研究，并試圖從立法精神等角度提出解決問題的相關途徑及對策。

關鍵詞:農村基層組織人員;職務犯罪;法律適用

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0348-03

隨著我國新農村建設的步伐不斷加快，一支龐大而系統(tǒng)的農村基層組織管理隊伍也逐漸形成，他們負責管理農村公共事務并在一定范圍代替政府行使國家機關的管理職能，權力日趨擴大，但是與此同時，在我國廣大農村地區(qū)，村基層組織人員侵吞、挪用公款等職務犯罪現(xiàn)象也越來越嚴重。然而，農村基層組織人員職務犯罪的法律適用問題，在刑事法律實務和刑事法學研究中一直長期存在爭議，最終直接地影響到該類案件在實體法上的定罪量刑和在程序法上的管轄分工。鑒于此，對農村基層組織工作人員職務犯罪案件的相關法律適用問題提出自己的一些看法。

1農村基層組織人員職務犯罪法律適用中存在的問題及爭議

1997年，新修訂的《中華人民共和國刑法》對農村基層組織人員是否為國家工作人員規(guī)定不明確，導致司法實踐中對農村基層組織人員利用職權實施的犯罪難以處理。2000年4月29日，全國人大常委會頒布實施了《關于刑法第九十三條第二款的解釋》(下簡稱為《立法解釋》)，該《立法解釋》規(guī)定，村民委員會等農村基層組織人員協(xié)助人民政府從事救災、搶險等款物的管理、社會捐助公益事業(yè)款物的管理、國有土地的經營管理、土地征用補償費用規(guī)定管理等7種行政管理工作，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，可構成貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的主體。此《立法解釋》的出臺本來應該讓農村基層組織人員是否應該屬于“其他依照法律從事公務的人員”在實踐和理論界的爭議塵埃落定，但是隨著司法實踐的深入，發(fā)現(xiàn)農村基層組織人員身份比較復雜，所從事的公共事務種類繁多，加之該《立法解釋》采用列舉式的規(guī)定，難免掛一漏萬，而其中使用“等”、“其他”字眼，使得《立法解釋》存在很大的模糊性，司法實務部門遇到有關案件時仍難以處理。

1.1農村基層組織人員范圍的爭議

在刑法學界，關于農村基層組織人員的主體范圍的爭議是最大的，主要有以下幾種不同的觀點。一種觀點認為農村基層組織人員根據(jù)性質可分為兩類，一是村級自治組織成員，即村民委員會成員;二是村級黨組織成員，即村黨支部成員。另一種觀點認為農村基層組織人員除了以上兩類外，還應當包括村民小組成員。

1.2農村基層組織人員職務犯罪范圍的爭議

《立法解釋》規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的下列行政管理工作，屬于刑罰規(guī)定的“其他依照法律從事公務”的活動:

(1)救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理;

(2)社會捐助村自治事務款物的管理;

(3)國有土地的經營和管理;

(4)土地征用補償費用的管理;

(5)代征、代繳稅款;

(6)有關計劃生育、戶籍、征兵工作;

(7)協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

農村基層組織人員從事的還有哪些工作屬于《立法解釋》規(guī)定的“其他行政管理工作”在實踐中也有不小的爭議。

1.3農村基層組織人員職務犯罪在實體法適用上的爭議

在現(xiàn)實中，特別是涉及侵吞、挪用有關款物的行為時，當農村基層組織人員侵吞挪用的款物既有公共財物，又有本村的集體收益資金時，應當對其適用不同的法律條款，但是當適用不同法律條款分別計算數(shù)額如果都達不到成立犯罪的數(shù)額要求，而合并計算其侵吞、挪用數(shù)額，卻已超出其某一具體犯罪規(guī)定數(shù)額的情況下，對其應如何處理則成為司法實踐中較難把握的問題。

1.4農村基層組織人員職務犯罪案件定性和管轄權的爭議

農村基層組織人員職務犯罪行為定性的爭議，還直接涉及到案件管轄權的問題。由于職務侵占罪等非貪污賄賂類罪和貪污賄賂罪分屬公安機關和人民檢察院管轄，因此，這類案件在偵查過程中，由于定性爭議，極易引起公檢兩家互相爭奪案源或者互相推諉。

2農村基層組織人員職務犯罪法律適用問題的界定及解決

如何對農村基層組織人員利用職務實施的行為準確定性，如何正確適用法律解決農村基層組織人員職務犯罪案件的爭議，前提是正確把握有關立法、法律解釋等規(guī)范性文件的精神。

2.1農村基層組織人員范圍的認定

(1)村黨支部人員屬于《立法解釋》規(guī)定中所指的農村基層組織人員。村民委員會組織法第三條規(guī)定:“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”此處所說的“基層組織”與《立法解釋》中的“基層組織”應屬于同一個法律概念。另外，根據(jù)我國憲法序言的規(guī)定和政治生活的實踐，中國共產黨是我國政治生活和社會生活中的政治領導力量，村民委員會組織法更是在法條中明確規(guī)定黨的基層組織即村黨支部，“發(fā)揮領導核心作用”。因此，按照政治生活的實際，如果村民委員會是基層組織，其工作人員利用職務之便侵吞挪用公款可以構成貪污賄賂罪，而對其實施領導的村黨支部人員反而不能對其職務行為承擔刑事法律責任，這在邏輯上是說不通的。根據(jù)我國的政治和法制實踐，執(zhí)政黨的組織與其所領導的法律意義上的組織，一般而言，在刑法上具有相同的法律地位，即行使相應的權利、承擔相同的責任;但因立法技術原因，立法文件往往不在法律文件中將黨的組織進行表述，但人們均將黨的組織賦予與同級法律意義上的組織相同的性質。因此，將農村黨支部人員視為農村基層組織人員，是符合法律精神的，這在司法實務中基本無爭議。

(2)村民小組長可以成為職務犯罪的主體。從立法精神上，《立法解釋》規(guī)定，村民委員會等農村基層組織人員，只有在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，才屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務”的活動。依照《憲法》和《村民委員會組織法》，村民委員會本身不屬于行政管理機關，而是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但是《立法解釋》規(guī)定，村民委員會等農村基層組織人員，在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務”的活動，以國家工作人員論。可見，《立法解釋》在界定國家工作人員時，并不是看該人員在形式上是否具有國家工作人員或以國家工作人員論的資格身份，而主要是以有關人員在實際上是否從事了公務活動。所以村民小組長在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，也應當屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務”的人員。

至于有學者認為最高人民法院《關于村民小組長利用職務便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復》與《立法解釋》存在矛盾，并據(jù)最高法的該《批復》否定村民小組長能夠成為職務犯罪的主體的觀點，是值得商榷的。其實最高法的《批復》與《立法解釋》并不矛盾。兩個解釋中村民小組長侵占的財產對象不同，前者村民小組長侵占的是村民小組的集體財產，后者村民小組長侵占的是《立法解釋》規(guī)定的七種行政管理工作中的財產，即國家財產，所以前者應當認定為職務侵占罪，而后者應當認定為貪污罪。

由此，在司法實踐中，檢察機關應改變以往對村民小組長利用職務便利侵吞挪用公款行為采取的消極回避態(tài)度，而應進一步正確適用法律，加大對村民小組長貪污賄賂犯罪的查處力度。

(3)農村基層組織人員能否構成瀆職罪的主體。根據(jù)刑法規(guī)定，貪污賄賂類犯罪與瀆職犯罪的主體要求不一樣，前者的犯罪主體為國家工作人員，包括國家機關工作人員和準國家工作人員，而后者的主體僅限于國家機關工作人員。盡管全國人大常委會于頒布實施的《關于刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規(guī)定，在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員在代表國家機關行使職權時，可以依照刑法關于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任，對瀆職罪的主體作了一定的擴充解釋，但是這里存在的爭議的是，農村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事七種行政管理工作時，是否屬于“在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員”。《立法解釋》中明確規(guī)定，從事七種行政管理工作，是“協(xié)助”人民政府開展工作，而不是受人民政府的委托代表人民政府行使職權。“協(xié)助”與“受托”不同，后者是接受全面委托，在全面行使職權的同時也應承擔全面責任，而前者僅是起到協(xié)同、輔助的作用。人民政府并非是全面委托村民委員會等農村基層組織人員行使人民政府的行政管理職權，因此農村基層組織人員不應作為瀆職犯罪的犯罪主體。

2.2農村基層組織人員職務犯罪范圍的認定

依法從事公務，全國人大《立法解釋》將其限制在七項范圍之內。其實質是農村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七種事務中，才存在依法從事公務的可能，因而才可能成立貪污賄賂犯罪。除了這七種之外，其他不能成立職務犯罪。因此在辦理農村基層組織人員職務犯罪過程中，必須嚴格依據(jù)法律和《立法解釋》的規(guī)定，區(qū)分清楚依法從事公務和村內自治事務這兩種情況。除了上述七種事務被嚴格限定為“依法從事公務”外，村民自治范圍內的事務，是指人大《立法解釋》的七種事務之外的村內公益事業(yè)和公益服務等自治事項，既非協(xié)助政府從事行政管理，亦非企業(yè)經營性質的村自治事務建設和公益服務活動。據(jù)法制日報2000年4月26日第二版《村公共事務管理工作不屬公務》一文報道:4月25日，由全國人大法律委員會提請九屆全國人大常委會審議的關于刑法第九十三條第二款的解釋草案二次審議稿，將“村公共事務管理的工作”從解釋草案中刪去。原解釋草案規(guī)定，村民委員會等農村基層組織人員協(xié)助人民政府從事本解釋列舉的八項刑偵管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”。有些部門和地方提出，村委會等農村基層組織人員協(xié)助人民政府從事的行政管理工作具有政府行政管理的性質，屬于依法從事公務的范圍，而村委會等村基層組織自行管理村公共事務的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務的范圍。法律委員會采納了這一建議，刪去了該項中“村公共事務管理的工作”的內容。據(jù)此，根據(jù)立法解釋的制定過程看，村內自治事務已明確不屬于依法從事公務。在此種活動中，農村基層組織人員利用職務進行的犯罪，不能成立職務犯罪，但可以成立職務侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。

2.3農村基層組織人員職務犯罪實體法律適用問題的解決途徑

農村基層組織人員既涉嫌貪污、挪用公款、受賄，又涉嫌職務侵占、挪用資金和非國家工作人員受賄的，按照相關法律規(guī)定，分別對其單獨計算數(shù)額，都達不到犯罪標準，但對其數(shù)額合并計算時，其數(shù)額已遠超過貪污、職務侵占、挪用公款、挪用資金犯罪和受賄罪、非國家工作人員受賄罪的數(shù)額時，應如何處理。對此類問題簡單地將其一律不作為犯罪，或者牽強地把不構成犯罪的情況按犯罪處理的做法都是不可取的，必須針對具體案件做認真、細致的調查和了解，在取得確鑿證據(jù)，事實清楚的前提下，根據(jù)案件情況作出具體的處理，由于實踐中該類實體法律適用問題主要出現(xiàn)在貪污、職務侵占和挪用公款、挪用資金四個罪名當中，故這里僅對這四個罪進行討論:

第一，農村基層組織人員涉嫌貪污與職務侵占，雖然從貪污或職務侵占數(shù)額上都已接近刑法對該罪規(guī)定的數(shù)額，但是因為單個犯罪的數(shù)額都達不到刑法的規(guī)定，對其決不能按犯罪處理。因為罪刑法定是我國刑法的一個基本原則。其基本內容為“法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰”，如果不嚴格遵守刑事立法的規(guī)定，就是對刑法基本原則的破壞，是對國家法制的破壞。

第二，農村基層組織人員涉嫌貪污、職務侵占以及挪用公款、挪用資金，其中某一項已符合刑法關于上述四罪中某一罪的立案標準要求，就應考慮對其按所構成的一罪定罪，并把其他嚴重違法情節(jié)在量刑時予以考慮，根據(jù)其社會危害程度適用與其相適應的刑罰。

2.4關于農村基層組織人員職務犯罪案件在立案、偵查中的管轄問題

對于農村基層組織人員利用職務便利侵吞、挪用款物，實施了不同種類的犯罪，分別應由公安、檢察機關管轄時，按“兩高”三部一委的有關司法解釋，應對案件分別不同情況處理，即“如果涉嫌主罪屬于公安機關管轄，由公安機關為主偵查，人民檢察院予以配合;如果主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關予以配合”。現(xiàn)實中，要解決案件的立案管轄問題，首先必須對上述司法解釋中所規(guī)定的主罪與次罪予以明確。對于農村基層組織人員涉嫌貪污、挪用公款、受賄以及職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄罪，對于主罪與次罪的區(qū)分，應當注意考慮到犯罪的數(shù)額及其直接危害后果。貪污、挪用公款、受賄、職務侵占、挪用資金、非國家工作人員受賄等犯罪在我國刑法所規(guī)定的有關犯罪構成要件及司法解釋中，其客觀方面都有一定數(shù)額的要求，其犯罪數(shù)額的大小以及由此所引起的其他社會危害的大小應作為區(qū)分主罪與次罪的重要因素。

參考文獻

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