論公共危機管理中行政人員倫理缺失及救治

摘要:危機四伏，公共危機管理已經成為政府一項重要的職責和任務，而行政倫理在危機管理中發揮著重要的重要的作用，成為公共危機管理成功與否的關鍵因素之一。在分析公共危機管理中行政倫理缺失的具體表現的基礎上，尋找行政倫理缺失的內外部原因，并進一步提出救治的具體對策。

關鍵詞:公共危機管理;行政倫理;缺失

中圖分類號:D63

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)23-0050-02

1引言

現代社會已經進入一個危機頻繁的時代，我國正處于經濟和社會的轉型期，許多不穩定因素并存，導致現階段是各種類型的公共危機易發期。應時代的要求，公共危機管理也就上升為政府的一項重要職責和長期任務。危機管理的成功與否受到一系列綜合因素的影響，其中“行政倫理狀況的好壞，不僅關系到政府的辦事效率，也關系到整個社會的安定團結，關系到社會風氣的好壞。”

2公共危機管理中行政人員倫理缺失的具體表現

2.1危機意識薄弱，短期行為突出

表現在危機管理理念上對公共危機的嚴重危害認識不足，對于危機預防工作沒有充分重視，對一些存在安全隱患的監督工作敷衍了事，漠視人民的身體健康權和生命安全。如2008年的“三鹿事件”中，當地政府對三鹿集團幾乎放棄了監管職責。同時，有的地方政府片面追求經濟效益，對公共危機的防范不夠重視，只顧本地的經濟發展，短期行為突出，忽視了一些社會問題，對危機爆發的預控不夠關心，缺乏警惕，最終釀成危機。從一起簡單的治安糾紛事件演變成大規模的群體性池州事件中忽視弱勢群體的合理訴求，對社會問題的不滿情緒把握不準;重慶釘子戶事件中，政府片面追求政績，淡化少數群體的利益;華南虎照片事件，部分政府官員好大喜功，這些都是危機意識薄弱的集中體現。

2.2以權謀私

權力是人民賦予的，行政人員在行使手中的權力時必須與公共利益牢牢聯系在一起，而不是滿足自己的私欲。可是在一些危機易發的領域，一些官員以手中握有的權力為籌碼，以權謀私，官商勾結。這樣造成他們具有雙重身份，既是“老板”，又是“監管人”，造成監管不力，孕育危機的爆發。

2.3怠慢公眾的知情權、參與權和監督權

危機發生后，公眾和政府的溝通顯得尤其重要，如果溝通不暢，會使群眾對政府失去信心，影響危機管理工作的順利進行。然而在實踐中，怠慢公眾的知情權、參與權和監督權，欺上瞞下，口是心非，弄虛作假的行為時有發生。面對公共危機，行政人員傾向于“大事化小，小事化了”，逐級虛報危機的真實情況。為了防止真相外露，淡化事件的嚴重程度，有的政府工作人員甚至進行上下勾結，實行新聞封鎖。

2.4危機管理行為和效率上能力表現較差

突發事件爆發突然，其時間短促及傳播迅速的特征要求政府工作人員在非常有限的時間內做出反應，爭取到寶貴的時間，使可能的損失最小化。當前，部分行政人員對危機判斷及識別不足，表現在當危機的前兆出現以后，不能正確、及時地識別，從而將危機消滅在萌芽階段。在實踐中，行政人員在事件發生后不能作出迅速反應，貽誤最佳的處理時機，造成危機蔓延。同時不重視恢復階段的工作，工作有始無終，不僅不能很好地鞏固管理成果，甚至會導致危機的再次發生。2008年初南方雪災中，政府應急指揮機構運轉不靈，行政人員反應速度慢，缺少足夠的能力以至不能及時調動各種資源，最終使事件向巨災轉變。

3公共危機管理中行政人員倫理缺失的原因分析

3.1外部原因

3.1.1中國傳統行政倫理文化的深刻影響

我國傳統行政文化是以權力本位作為價值取向的，缺乏民主理念，重統治輕管理。在這一文化的長期統治下，我國政府部分官員形成思想錯位，沒有把服務人民這一理念牢記在心，而是利用權力不擇手段謀取個人私利，脫離群眾，造成行政倫理缺失。在危機管理中，很多官員存在著“無過便是功”的錯誤觀念，不求有功，但求無過的心理錯過了危機處理的最佳時機。

3.1.2危機管理配套制度欠缺的影響

目前，我國缺乏強有力的監督和制約機制是危機管理中行政人員倫理缺失的客觀條件。我國危機管理專門機構尚未設置，部門之間較難協調，行政效率低下，勢必對整個險情的駕馭極為不利。同時相應的法律制度、問責制度、獎懲制度等制度的不健全使得一些行政部門、人員有機可乘。2003年的“非典危機”以及在此前后有關政府部門機構或官員在處理其它常態事務或突發惡性事件造成的種種失誤或錯誤，充分暴露了政府行政管理體制的弊端，許多必要和重要的制度還沒有真正建立起來，如政府績效評價機制、行政公開制度、權力制約機制以及政府與公眾的溝通和互動機制等。

3.1.3官場潛規則的驅動

由于歷史和社會的原因，在正式的規章制度以及種種名文規定的背后，我國官場上實際存在著的一個不成文而又被廣泛認可的規矩，被稱為“官場潛規則”。“棘手的事就拖”、“領導的看法是最大的法”、“捂不住了丟車保帥”、“報喜不報憂”等等潛規則成為公共危機管理整個過程中的一大毒瘤，這些不良作風引起行政人員倫理的缺失。

3.2內部原因

3.2.1危機情境下的心理特征

遇到重大突發事件時，人的身心都會處于高度的緊張狀態，心理的巨大混亂可使人產生焦慮、恐怖、抑郁、恐懼等情緒。在突如其來的壓力和混亂恐懼的復雜情緒下，容易引起政府工作人員一系列不當行為。同時居高臨下是管理者的一般心理特征，他們總認為:“我懂你不懂”，這種習慣性的心理定式在危機處理中極容易使行政人員作出一些自欺欺人的事情，漠視公眾的力量，這也是造成公眾參與危機管理不足的原因之一。

3.2.2責任的重大與能力不相適應

行政人員在解決危機，愿意承擔責任的時候又會遇到另外一個問題:“他是否有這個能力可以承擔?”面對危機，肩上的責任越來越大，如果個人的能力足以應對挑戰，則可以得到化解，如果能力與責任不相適應，他們則會因為擔心處理不好危機使自己受到處分，因此容易選擇逃避責任或者草率行事。

3.2.3道德素質不高

危機管理是一項復雜多變的行政任務，對行政人員來說是一種道德素質上的挑戰。當危機與權力、角色、利益沖突時，其自身的道德意識和守法精神便成為決定其行為選擇的關鍵性因素。目前，行政人員道德素質不高是導致危機管理中行政倫理缺失的直接原因之一。危機發生前后，行政人員相應承擔著一定的角色職責，但是他們會面臨自身利益和公共利益的選擇，如果其自身道德修養不高，沒有樹立正確的權力道德觀，缺乏為人民服務的宗旨意識，行政人員就會偏離公平、公正、平等的軌道，近而產生失信行為，不法及不良行為。

3.2.4缺乏自主性

由于我國行政管理體制是至上而下的層級管理，加上危機管理的一大特點就是權力的高度集中，且集中在少數領導人的手里。“上級”做出一個決策，下級即使發現是有失倫理的，但沒有勇氣去提出異議，依然執行其決定，這就是一種倫理自主性的缺失。大部分的行政人員最終傾向于選擇對組織負責而對人民失責，進而損害公民的公共利益，由此造成了整個行政組織倫理的缺失。

4公共危機管理中行政人員倫理缺失治理的相關對策

(1)對內控制方面，主要是對行政人員倫理的優化，是一種德性手段。①要樹立正確的危機管理理念，明確自身角色，增強危機意識。危機無處不在，要增強行政人員危機意識和責任意識，在危機面前臨危不亂，主動承擔起處理危機的責任。行政人員的角色是“危機管理的先鋒”，“精神的領導者”，在常態工作中要防微杜漸，對各類隱患要提高警惕，在危難時刻，行政人員要站出來與人民生死與共，只有未雨綢繆，預做準備才能最大程度地避免行政倫理的缺失，做到事前控制，事后彌補。②要樹立正確的價值觀念，培養良好道德情感。危機處理過程中的權力運用相對比較集中，一旦用不好權力，會引致更為深層次的矛盾。所以必須牢固樹立公仆觀念，樹立權力來自人民，為人民所用的價值觀念，可以通過榜樣塑造、參觀、訪問等方式加強行政人員思想政治道德教育。通過說服、誘導、啟示等方法向行政人員傳輸行政道德規范，培養其良好道德情感，提高其行政人格。③加強知識學習，提高行政人員危機管理的能力與素質。要糾正責任與能力之間的偏差，就需要政府工作人員不斷地學習。要對政府工作人員進行定期培訓及案例庫學習方法，提高公務員的危機管理的能力。具體而言，要提高及時掌握事件發生信息的能力，迅速控制事態繼續惡化的能力，快捷高效的執行力，客觀上報和下達真實情況的能力等等。同時要加強心理素質的培養，通過各種心理干預機制幫助行政人員排解因危機而次生的心理壓力，以避免由于心理壓力過大造成的倫理缺失。

(2)對外控制方面，主要是優化行政倫理的環境，是一種制度手段。鄧小平同志曾明確指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”主要從以下幾方面著手:

①行政倫理法制化建設。行政倫理僅僅依靠行政人員的自覺、良知以及責任感來維系是遠遠不夠的，危機管理是一項非常態的行政任務，必須依靠相應的法律制度來規范與保障。美國早在1976年就頒布了《緊急狀態管理法》，對政府部門人員的職責做了具體的規范。日本也在《災害對策基本法》中明確規定了政府及其他群體的災害責任和細則。我國行政倫理法制化建設迫在眉睫，要以立法的形式將行政倫理的基本要求確立下來，必須充分考慮危機管理的特殊性，將危機管理的倫理要求做明文規定，并且規定違背后的處罰辦法，要真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

②完善相關配套制度。其一要建立危機管理考核激勵機制與危機管理問責制。建立一定的標準考核，評估政府工作人員在危機應對過程中的防患意識及道德行為，用物質獎勵與精神獎勵的方法，明確其管理責任，將責任具體落實到個體，獎勵那些在危機管理中積極應對，勇擔責任的政府工作人員，用批評教育、處分甚至辭退等方式處罰行政倫理缺失的人員，發生犯罪行為的要依法追究其刑事責任。

其二要建立權力監督制度與信息公開制度。建立專門的危機管理監督機構，媒體以及公眾三方相互配合的監督制度，嚴格監督政府工作人員在危機管理過程中的各類行為。信息公開制度是公眾監督形式的保障，公民要勇于檢舉國家機構或行政人員在危機處理過程中的行政倫理缺失現象。近幾年來發生的公共危機，正是無數正義人民在網上不斷披露危機管理中的腐敗現象，才使得一個又一個的危機在良好行政倫理環境中得以解決。

③完善民間力量，避免權力過分集中。突發公共事件是全社會共同的責任，在政府作為應急主導力量的基礎，也需要其他社會力量的輔助，這樣不僅可以提高危機管理的效率，減少危機造成損失，同時還可以避免權力過分的集中，讓權力在陽光下運行。由于危機一旦發生，人們通常會對政府寄予期待和依賴，對政府造成巨大的壓力，工作人員常常不堪重負，疲于應付。建立以政府為核心，民間為輔的雙重力量，可以增強人民與政府的良性溝通，更好的監督政府工作人員在危機處理過程中的道德及行為。

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