基本公共服務均等化模式比較及我國的現實選擇

摘要:實現基本公共服務均等化已成為我國構建社會主義和諧社會進程中的重要組成部分，但我國尚未建立適合我國的基本公共服務均等化模式。通對幾種基本公共服務均等化的模式比較，結合我國的現狀，探索適合我國的均等化道路。

關鍵詞:基本公共服務;均等化;最低公平

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0088-02

1 基本公共服務均等化模式比較

1.1 人均財力的均等化

人均財力的均等化為中央政府按每個地區人口以及每萬人應該達到的公共支出標準來計算向地方政府補貼的制度。其特點為:

(1)以中央對地方的縱向轉移為主，以區域內人口數和人均財政支出水平為主要依據，同時也應用橫向轉移支付。(2)按“地方收入+中央補助”公式來實現地方政府的財政均等化。

(3)為保證地方服務大體均等，將對地方財力均等化有重大影響的支出項目劃歸中央。

1.2 收支均等化模式

收支均等化模式為通過計算各地的標準收入能力和標準支出需求即通過建立標準預算，來確定中央政府對各地的一般性均衡補助，同時還保留專項補助作為特殊調節手段。

(1)建立公共服務的計量模型，該模型考慮不同地區的特殊性對公共服務成本的影響。

(2)以人均財政收支之間的缺口作為確定撥款的依據。

(3)保留專項補助作為特殊調節手段。

1.3 公共服務標準化

公共服務標準化為指中央和上級政府對公共服務頒布設備、設施和服務標準，并以此為依據建立專項轉移支付的模式。

(1)采取中央和地方分擔經費的方式。

(2)政府必須在綜合考慮國家財政資金總體情況和社會實際基本需求的基礎上制定標準。

(3)對象為具體公共服務項目。

(4)全國或地區采取統一標準，使均等化可以進行量化和標準化測量。

1.4 基本公共服務最低公平

基本公共服務最低公平為也稱為基本公共服務最低供應，是指政府為了守住奢華的“底線”公平而為公眾提供基本公共服務的一種模式。

(1)著眼于社會“底線”公平，確立最低公平原則。

(2)在保障最低公平基本公共服務的前提下，允許有財政能力的地方提供更多更高質量的公共服務，即“誰受益，誰出錢”的等價原則。

(3)堅持最低公平的基本公共服務人人享有的原則。

(4)基本公共服務標準可根據行業特點，并通過績效評價來實現。

2 我國的基本公共服務均等化現實選擇

2.1 它符合我國的基本國情

我國仍屬于發展中國家，綜合財力還不是很充足，人均財力水平較低。我國必須把發展生產力作為根本任務，致使我國的財政支出中經濟建設的支出占很大比重，例如2005年，經濟建設費占財政支出比重為27.46%，社會文教費為26.39%，國防費為7.29%，行政管理費為19.10%，其他支出為19.67%。2006依次為26.56%、26.83%、7.37%、18.73%、20.51%(數據來源:2007年統計年鑒)。我國國情決定要實現全部公共服務的均等化是較困難的。但國家將部分重要的公共服務列為基本公共服務，并以國家的名義保證最低公平，這對于解決我國在公共服務提供上面的問題有很大的幫助。

2.2 有助于調和發達地區和欠發達地區在公共服務供給方面的矛盾

我國各地區經濟發展水平和財政供給能了差異較大，物價指數存在明顯的高低，導致了各地對公共服務的需求存在差異。該模式將基本公共服務最低公平原則和等價性原則結合起來，全國性的基本公共服務標準由中央根據我國現階段的發展水平、城鄉和地區差別、財政支付能力等基本情況確定基本公共服務的最低公平標準。省級基本公共服務標準有各省市根據自身的情況在最低公平標準的基礎上再提供標準，這就保證了不同地區居民對公共服務的需要。

2.3 最低公平的思想已被實踐證實

基本公共服務最低公平的模式雖然尚未在實踐中運用，但我國在社會領域的各項政策的實施，已證實最低公平的可行性。我國農村義務教育經費保障新機制、新型農村合作醫療制度等到重大公共政策都是按最低公平的思路制定的。從2006年農村義務教育經費保障新機制從西部地區啟動到2007年全面覆蓋到中部和東部，無論是“兩免一補”還是補助學校公用經費、建立農村小學校舍維修改造的長效機制等都取得一定的成果。這些政策的實踐證明最低公平的模式的可行性。

3 我國基本公共服務均等化實現的基本思路

3.1 認識方面

首先，必須認識到公共服務均等化不等于基本公共服務平均化，它只是全國基本公共服務供給上統一的制度;是全體公民在享有基本公共服務機會平等、結果平等，將差距控制在社會可承受范圍之內。從我國現實矛盾出發基本公共服務均等化的重點是推進城鄉之間、區域之間、不同社會群體之間的基本公共服務均等化。其次，就我國基本公共服務均等化的程度而言是最低公平的均等化。在社會經濟發展的初期，政府就是要保證公民的生存權和物質文明需要的最低級別的基本公共服務，隨著經濟社會的發展和國家能力的提高可以提供較高水平的基本公共服務，直到提供全面的公共服務，這是一個過程，不能一蹴而就。

3.2 經濟方面

基本公共服務均等化最低公平的實施是需要物質支撐的，發展經濟、增強財力是實現基本公共服務均等化的重要條件。因此，只有加快經濟的發展，做大經濟“蛋糕”才能實現基本公共服務均等化。經濟發展了，財政收入提高了，基本公共服務均等化才能更好的展開。在國家經濟發展和財力增加的基礎上，增加對地方政府的轉移支付，使不同地區政府具有提供基本公共服務的能力。并從區域經濟協調發展的角度出發，形成東中西互助，優勢互補，相互促進共同發展格局。同時國家還采取各種政策支持地方的發展，尤其是貧困地區的發展，如我國實施的西部大開發戰略、振興東北老工業基地戰略等。通過支持各地區調整產業機構，發展特色產業等措施促進當地經濟的發展。在國家和各級政府財力提高基礎上不斷提高基本公共服務均等化最低水平標準。

3.3 制度方面

(1)完善轉移支付制度。首先，調整和規范轉移支付結構。我國一般性轉移支付比重不足，專項轉移支付比重過高的轉移支付結構不利于我國基本公共服務均等化。因此，要逐步提高一般性轉移支付比重。另外，科學界定專項轉移支付的標準，控制其規模。轉移支付作為一種次要的、輔助的形式，其規模不能過大。因此必須加強其標準約束，只可以將具有外部效應、突發性、非固定性特征的項目列入專項支付。其次，建立縱向和橫向轉移相交錯的轉移支付模式。我國是以縱向轉移為主的轉移支付模式，這種模式中央財政的資金壓力大，開展工作也比較困難。在中央財力十分有限的情況下，我國有必要同時加強橫向轉移，縮小東中西之間的差距。

(2)建立基本公共服務多元供給制度。政府在提供基本公共服務中起主導地位，但也應該看到社會在這方面的作用。政府制定相關政策，鼓勵有資質的社會力量如慈善組織、基金會等民間組織參與基本公共服務的提供形成基本公共服務多元供給機制。多元化的參與主體和方式，有助提高公共服務的效率，這也是我國地域廣闊，基本公共服務需求量大的現實所決定的。

3.4 責任方面

推動基本公共服務的均等化的關鍵之一就是明確劃分各級政府的責任，各級政府財權和事權相一致。首先，通過制度建設，嚴格規范各級政府在提供義務教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務領域的事權，合理劃分中央與地方職責，避免各級政府在基本公共服務上相互推諉或是重復建設。例如義務教育、基本醫療、社會保障等基本公共服務，由于其受益范圍遍及全國，所以應有中央政府提供，地方政府管理。地方轄區內的公共基礎設施等基本公共服務，由于其收益范圍主要是該地區，所以有地方政府提供。其次，就是各級政府財權和事權相一致。目前我國各級政府之間的財權和事權不對稱，分工不合理。因此要在事權明確的基礎上，配置相應的財力，通過縱向和橫向轉移支付使各地方政府具有足夠的能力提供基本公共服務。