論高教法治

摘要:隨著社會主義市場經濟體制的深化和高等教育改革的推進，高等學校與政府之間的關系已成為高等教育體制改革中的關鍵問題所在。從回顧我國政府與高等學校的關系出發，界定高校法律地位，分析我國政府高校管理的意義與局限，并論述了在新的歷史時期政府與高校之間關系的新變化。

關鍵詞:高校;政府;關系

中圖分類號:G45

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0302-02

近年來，大學生提起的訴訟幾乎遍及了高校的招生、考試、收費、紀律處罰等各個環節，這一系列與高等學校有關案件的出現引發了人們對我國高等教育制度及相關法律法規的關注。這些案件案情各不相同，但無不涉及到高等學校的法律地位問題，而高等學校的法律地位又是以高等學校與政府的關系為主導的。只有理清了政府與高等學校的法律關系，才能真正實現高等學校的獨立法人資格，落實其辦學自主權，從而維護廣大學生群體與教師群體的利益。

1 政府與高校的關系的歷史演變過程

政府與高校的關系的歷史演變分為五個階段——嚴密控制期、相對自由期、接管改造期、嚴重破壞期和改革探索期。

1.1 接管改造期(建國初期)

建國初期，我國高等教育開始了接收舊學校、改造舊教育的工作，這一重大舉措保證了受教育權歸為勞動人民，也保證了社會主義的辦學方向。這一時期，政府對高等教育實行中央集權的統一計劃和管理，高等教育的一切活動都置于極端的統一管理體制之下。有關高等教育的方針、政策、任務、發展規模、教育模式、培養目標，直至課程和教學內容，都是由政府教育主管部門統一作出規定，高等學校的任務只是執行。這一時期高等教育的使命就是適應國家社會主義計劃經濟體制的要求，為國家培養急需的各類專門人才。

1.2 嚴重破壞期(“文革”時期)

“文革”時期，盡管高等教育也陷入了混亂不堪的局面，但是政府對高等教育的高度集權管理、集中控制并沒有改變。在高等學校中，政治論觀點完全占據統治地位。這時的高等教育除了老老實實地檢查“修正主義、資產階級的教育路線”之外，已不可能表達自己的看法，至于探索教育問題更是天方夜譚了。

1.3 改革探索期(十一屆三中全會后至今)

“文革”后，經過撥亂反正，沖破了極左路線和“兩個凡是”的束縛。黨的十一屆三中全會重新確立了解放思想、實事求是的思想路線。從此，我國高等教育擺脫了強加于其身的枷鎖，進入了恢復發展的階段，并在各方面取得了長足的進展。從20世紀80年代中期開始，政府在高等教育管理上高度集權、大學缺少自主權的問題成為高等教育改革的主要內容之一。政府對高等學校的高度集權管理有所放松，大學在各方面事務上的自主權有很大程度的增強，這不僅有利于維護大學辦學的主體地位，使大學遵循自身發展的內在規律，而且也有利于充分調動大學辦學的積極性和創造性。

2 高校法律地位的定位

2.1 現階段我國法律對高校的定位

1986年實施的《民法通則》，根據高校從事的業務活動，將之歸人事業單位序列，高校以民事主體的身份參與社會活動。《高等教育法》第十三條對高校的法律地位作了如下規定“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。”“高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”《學位條例》該條例的第八條第一款規定“學士學位，由國務院授權的高等學校授予;碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校授予。”因此基于上述法律規定，可以說目前我國高校的法律地位在教育法中基本上界定為民事主體，僅在學位授予這種單項活動中是行政主體。

但是我們看到高校在進行管理時作出的決定，如不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確，高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這就是高校法人地位的缺失。

2.2 應該怎么定性

當前我國高校法律地位的變化主要取決于高校自身所具有的法律特征。綜合高校的法律特征，可以作如下歸納:高校是具有法人資格的社會組織，它從事著國家規定的教育這項公共利益活動，并接受國家的監督和控制;同時它也具有相對獨立性，享有一定的教育權。從我國高校的法律特征看，高校正好與國外的非營利性社會組織具有相同特征，它們享有社會權力，承擔公共服務事業管理，為社會提供公共服務。因非營利性組織獨立于政府組織于社會營利性組織之間，所以在美國稱之為“第三部門”，而法國則稱之為公務法人。對我國高校法律地位的確定，應充分把握我國高校的特征，并借鑒國外的經驗，考慮我國教育法律制度的傳統和教育立法，應遵循連續性原則等因素，將高校在行使教育權時的身份定位為行政主體，在行使民事權利時的身份仍定位為民事主體。

3 社會轉型期高校法律地位定位缺失的問題探討

3.1 政府應不應該管高校

這個答案應該是確定的。一方面，當代高校規模之龐大，結構之復雜，形式之多樣使高校系統已成為整個社會大系統中的一個有機的子系統。這個子系統本身的存在，越來越直接地依賴于社會母系統提供的資源，依賴于政府在各種社會子系統之間的協調以保證教育資源供應的正常化和豐富性。另一方面，正是由于這種依賴性的增加，政府也就自然而然地被推到高校與社會關系的協調者及其保護者的位置上。政府的作用，已成為當代高等學校正常生存和發展必不可少的外部因素。

3.2 如果管的話應該怎么管

3.2.1 管理范圍——宏觀管理

在管理范圍上，由過去主要抓微觀改為宏觀，重點落在高校系統內外部的宏觀管理上。《中國教育改革和發展綱要》指出:“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。”政府對高等教育的管理應是宏觀管理，如果政府過分重視對高等教育的微觀管理，勢必將削弱以至于損害政府的宏觀管理職能，同時也影響高校自身應有的學術自由和辦學自主權。所謂政府對高校的宏觀管理，一是指政府對高等教育要有目標導向功能，即對高等教育在今后一個相當長的時期內的發展方向、發展戰略、質量標準、面臨的問題以及解決這些問題的措施等，政府應該有宏觀的規劃;二是政府要保持高校穩定、協調地發展和規模平衡。

3.2.2 管理方式——間接管理

政府對高等教育的管理方式，由過去以行政手段直接管理為主轉變為以間接管理為主，綜合運用整體規劃、法規、評估、撥款、信息等間接調控手段，不直接管理和控制高等學校內部的運行環節與過程，不插手、干預高等學校內部日常事務，不在學術領域里濫用行政命令。所謂政府對高等教育的間接管理，一是要政府把重點放在制訂發展規劃等大方向上，提高對高等教育的預測與政策研究，制訂導向明確、協調配套的高等教育政策體系;二是要完善高等教育法規體系，真正確立行之有效的高等教育法律調控機制，在政府與學校之間建立合理的權利配置，完善法律的調控機制，通過法律來規范教育活動。

3.2.3 管理關系——利用市場的力量為高校服務

在管理關系上，政府要由直接指揮，領導高校轉為積極為高校服務。換句話說，過去是高校圍著政府轉、政府指揮高校，今后應當是政府利用市場的力量為高校服務。過去是政府扮演教育生活的主角，今后教育生活的主角應該由高校自己去擔當。政府要為高校從各個方面排憂解難，要為高等教育的正常營運創造良好的外部環境，為高等教育的發展提供良好的投資環境，為高等教育創造良好的競爭環境。為了更好地服務于高校，政府應積極開展提供信息、決策咨詢策與管理咨詢等方面的服務活動，并建立相應的組織機構。

總之，高校與政府的關系既不是政府完全控制高校，也不是高校完全自治，而是在高校自治與政府教育責任之間獲得平衡，使兩者形成一種良性互動，更好的為社會服務。

參考文獻

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