從風險管理視角探討稅收執法風險

摘要:在當前中國法治化進程明顯加快的大背景下，納稅人的法律維權意識明顯增強，稅務機關的執法行為受著多層次的監督和制約，在實施稅務管理、稅款征收、行政處罰等稅收執法過程中也面臨著相應的執法風險。試圖從風險管理的角度，用風險管理框架就如何防范稅收執法風險提出一些有益的建議。

關鍵詞:稅收執法風險;風險管理;防范對策

中圖分類號:D9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0324-02

稅收風險管理是最近各地都在研究的稅收管理新理念，其目的是將現代風險管理理論引入稅收征管工作，最大限度地防止稅款流失并降低征稅成本。作為稅收風險的一部分，稅收執法風險已成為各級稅務機關在執法過程中必須面對的潛在風險。通過實施積極主動管理，創造穩定有序的征管環境，才能有效防范和規避稅收執法風險的發生。

1 稅收執法風險與風險管理簡析

1.1 稅收執法風險

稅收執法風險是指稅收執法人員在執行公務過程中，未嚴格按照法律法規的要求執法，損害了國家和納稅人的利益，而應承擔一定的責任。

1.2 風險管理

風險管理是指對稅收執法風險進行識別、適應和處置，其目的是避免風險或使損失減至最小。據有關資料顯示，目前OECD中已有超過2/3的國家實行了稅收風險管理，我國稅務執法機構也應有針對性地引入世界風險管理理念和管理經驗。

2 當前稅收工作面臨的執法風險

2.1 實體不規范引發的征收管理風險

征收管理風險是指執法主體在執行或解釋法律、法規、規章和其他規范性文件所賦予的職責職能中應作為而未作為、未完全作為或作為了為賦予的職責職能范圍內的事物而形成的影響和后果。主要表現為:基礎管理工作不到位，稅務人員對相關政策法規理解不到位，征管工作流程執行不嚴，稅務登記內容不準確;納稅人性質認定錯誤以及發票領用、審核程序不健全、不規范;政務公開不及時，稅收政策宣傳不到位，稅率執行錯誤，提前和延緩征收稅款，日常納稅輔導不細致，未依法保障或侵犯了納稅人的合法權益等。

2.2 程序不規范引發的行政訴訟風險

行政訴訟風險是指稅務執法主體因實施稅務行政執法行為，在稅收執法過程中產生稅務行政爭議而引起的稅務行政復議撤銷、稅務行政訴訟敗訴、稅務行政賠償等后果和影響，使稅務執法主體處于不利地位，在訴訟中面臨敗訴等風險。主要表現為程序不合法或不規范、實體應用錯誤兩個方面:

(1)不按程序作出稅務行政處罰引發的風險。稅務行政處罰按罰款額的多少，分為簡易程序和一般程序。《行政處罰法》第三十三條規定:“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下，對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。”本文是關于簡易程序的規定，簡易程序之外的其他處罰適用一般程序。根據《國家稅務總局關于稅務行政處罰聽證程序實施辦法(試行)》第三條的規定:“稅務機關對公民作出2000元以上(含本數)罰款或者對法人或者其他組織作出1萬元以上(含本數)罰款的行政處罰之前，應當向當事人送達《稅務行政處罰事項告知書》，告知當事人已經查明的違法事務、證據、行政處罰的法律依據和擬將給予的行政處罰，并告知有要求舉行聽證的權利。”而稅務機關在執法中經常忽視了這一必要程序，為求方便而采取簡易程序當場處罰。

(2)不按程序作出限繳稅款通知書引發的執法風險。當稅務局對企業未按照《稅務處理決定書》要求進行整改而作出《關于限期繳納稅款的稅務事項通知書》時，需要提供證據證據證明兩個事實:第一，稅務機關在企業收到《稅務處理決定書》之后，對該企業是否進行整改以及整改情況進行過驗收;第二，稅務機關經過驗收之后，發現該公司整改結果不符合《稅務處理決定書》要求。然后很多時候，稅務機關提供的證據只能證明企業在《稅務處理決定書》作出之前存在問題，而無法證明在其作出之后的情況。所以由于事實認識不清，稅務機關經常在復議中遭受撤銷原決定的結果。

2.3 司法瀆職風險

司法瀆職風險是指稅務執法行為過程中因主觀過失、未履行或未完全履行職責，造成侵犯國家稅款及財產重大損失而可能觸犯法律的危險或后果，從而被追究行政執法責任，甚至面臨被檢查機關以涉嫌職務犯罪提出指控。主要表現為;貪污、受賄、挪用公款、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、隱瞞情況、弄需作假，勾結唆使偷逃稅行為，違反法律和行政法的規定，造成國家稅收嚴重流失并使國家利益遭受重大損失。

2.4 由于機構分設引發的風險

1994年稅務組織機構分設為國稅、地稅，稅務機關之間“三交叉”矛盾暴露，即管戶交叉、征稅交叉、檢查交叉，進而導致兩套機構不協調。當認定意見出現分歧時，更使納稅企業無所適從，大幅度提高了稅務機關之間的協調成本與納稅人的遵從成本。兩套機關各自為政、缺乏信息溝通，執法效率和征管能力下降，導致大量稅款流失，加大了稅收執法風險。

3 從風險管理視角防范稅收執法風險的對策

3.1 進行風險識別與預警

3.1.1 風險識別

風險識別是指在損失風險剛出現或出現之前，就予以識別，以準確把握各種風險信號及其產生原因。稅務機關應正確、全面地認識在執法過程中可能面臨的所有潛在風險，及時發現和預防，選擇最佳處理方法。風險識別的具體方法主要有:

(1)現場觀察法。通過直接觀察具體涉稅業務活動，了解和掌握其在執法中面臨的各種風險。

(2)詢問法。對執法人員或執法對象提出一系列風險咨詢問題，以加強其對執法過程中可能引發的風險的系統認識，促使其去收集和分析專門信息，并制定系統的風險管理對策和計劃。

(3)業務流程法。即以業務流程圖的方式，將從稅收政策解讀、稅款追繳、稅款征收、到稅款入庫等過程劃分為若干環節，每一環節再配以更為詳盡的作業流程圖。據此確定每一環節進行進行重點預防和處置。

(4)內部交流法。即通過與各部門有關人員的廣泛接觸和信息交流，全面了解各部門的風險發生情況，以發現被遺漏或忽視的風險，提高各部門在風險管理中的協同能力。

(5)案例分析法。即在預測未來可能出現的風險的基礎上，從過去的風險管理實踐中尋找相似的案例和經驗，吸取有關教訓，并以此作為制定對策的主要依據。

3.1.2 風險預警

風險預警是指要在風險實際發生之前，捕捉和監視各種細微的跡象變動，以利預防或為采取適當對策爭取時間。風險預警對于預防或識別重大風險事件顯得尤為重要。建議稅務機關建立稅收風險預警機制。該機制是一個以計算機和網絡技術為依托，能夠對各種信息進行科學分析、評估和判斷的完整體系，包括稅收收入、稅收執法、納稅人違法、系統外風險的預警指標，以提高風險意識，強化風險管理。

3.2 制定預防體系和預防策略

3.2.1 預防體系

為避免造成財政收入的重大損失和對稅務機關的不利影響，稅務機構應花大力氣進行風險預防，但這并不意味著需要進行全方位設防，因為這既不可能也不經濟。所以，應選擇那些發生概率大、后果嚴重的事件，進行重點預防。

構筑預防體系要解決好兩個問題:一是選擇重點預防對象;二是構筑完善的預防體系。一個完善的預防體系需要由以下四個部分組成:

(1)經濟和技術措施。如監督、檢查、立法、環境監視等。

(2)與外部保持良好的溝通。如建立早期預警體系，協調與納稅人的關系等。協調與納稅人的關系，首先是要保持與納稅人的良好溝通，以盡早獲知納稅人的計劃和動作;其次要在準確把握信息的基礎上，對納稅人開展游說和說服工作。協調與納稅人的關系應嚴格防止陷入行賄事件，否則，很可能給稅務機構帶來更大的風險。

(3)改進內部工作。如稅收執法機構設置、崗責體系和業務流程設計中潛在的高風險區域，有針對性地調整職責設置和權力運行體系，避免稅收執法權的過度集中以及監控盲點的出現。

(4)組織內部防范機制培育。如建立“學習型稅務組織”，提升稅務文化與稅務管理水平。我國現行稅務組織管理模式需要引入“學習型組織”思維和管理模式，并將其轉變為與時俱進、不斷學習的創新精神。這樣，有利于激發稅務員工的工作熱情和創造力，使現代稅務組織的發展立志高遠，瞄準21世紀社會發展水平和社會公共需求，心中牢記國家賦予稅務組織的使命和責任，提升稅務組織文化。

3.2.2 預防策略

俗語道:不怕一萬，就怕萬一。因此，稅務部門應該提前做好準備工作，制定一系列相應的處置程序和規范，并編制成小冊子，以利在風險事件發生時爭取時間，應對得當，弱化風險。

制定預防策略要求建立嚴密的稅收法律體系和建立服務型稅務機關與合作遵從理念:

(1)建立嚴密的稅收法律體系，規范執法操作，完善執法保障。一是完善稅收法律體系，形成相對平衡和相互制約的法律機制;二是健全工作機制，實施有效的法律監督和制約，保證在稅收立法、執法等方面的公正、公開、規范和準確;三是提高稅法層次，加強法規建設，完善執法保障;四是維護稅收政策的統一性，規范稅收文件避免與相關法律、法規發生沖突而引起風險。

(2)堅持依法治稅，建立服務型稅務機關與合作遵從理念。稅務機關在盡力為納稅人服務的同時，要始終堅持基于國家權力而依法治稅的精神，即依法治稅是第一位的，在此基礎上倡導服務稅收與“合作遵從”。堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅制改革指導思想，才能體現服務稅收的基本要求。只有搞好納稅服務，才能構建和諧稅收征納關系，而和諧稅收征納關系的建立可以提升“納稅遵從”度。從“納稅遵從”再到“合作遵從”理念的轉換，意味著遵從始終是這一理念的本質與核心，只是“合作遵從”在以“納稅遵從”為本的基礎上，強調了納稅人與征稅人之間在征納關系上的“合作”，“合作遵從”力爭避免和減少稅企、稅民之間的對立，是“遵從”的最佳形式，也是“雙贏”的形式，體現著以德治稅與依法治稅的統一。建立良好的稅收環境是避免稅收執法風險的基礎。

3.3 構建風險管理組織

建立稅收風險管理中心機構，實行稅收風險評估制，并通過實施金稅工程、信息管稅，提高稅收管理水平。風險管理的核心就是要稅務機關密切關注可能存在的風險，建立風險評估機制，找出降低風險的辦法，是對執法機構和納稅人實行慎重、認真的評估以及對他們執法或履行法律義務的信譽、誠信的提升。風險管理組織要塑造“公正、進取、公開”的理念和管理模式，實現扁平化管理。將風險管理權力延展到各個管理層面，從舊時的控制管理轉向以參與式管理為標志的新型管理，最大限度地利用人力資源和信息現代化資源，讓組織成員廣泛地參與組織管理，增強組織成員使命感、責任感，讓組織的內部效率正真地轉化為外部效率，在風險管理中發揮應有的效率和作用，從而減少稅收執法風險。

參考文獻

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