城市建設(shè)融資研究綜述

摘要:隨著城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)融資問題的重要性日益凸顯。通過查閱有關(guān)文獻(xiàn)，介紹了城建融資方式的歷史演變，以及現(xiàn)階段我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，有針對(duì)性地指出我國(guó)城建融資中存在的問題，闡述了完善城建融資的具體措施及今后城建投融資問題的研究方向，旨在使我國(guó)城市建設(shè)投融資研究水平進(jìn)一步提高，城市建設(shè)投融資在今后更快、更健康地發(fā)展。

關(guān)鍵詞:城市建設(shè);基礎(chǔ)設(shè)施;融資渠道;融資體制 

中圖分類號(hào):F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-3198(2010)13-0200-02

1 城市建設(shè)融資模式的歷史演變

1.1 改革開放以前，單純依靠財(cái)政收入

改革開放前，城建資金主要來自政府財(cái)政投入，額度和比例由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，渠道單一，資金投入不足。受政策導(dǎo)向影響，國(guó)家對(duì)工業(yè)、國(guó)防建設(shè)的投入遠(yuǎn)大于城市建設(shè)，造成市政公用設(shè)施嚴(yán)重缺乏，城市面貌落后陳舊。

1.2 改革開放初期，財(cái)政投資與行政收入并舉

上世紀(jì)80年代，隨著居民生活水平提高所帶來的對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求的進(jìn)一步提高，宏觀政策趨向靈活，國(guó)家設(shè)立了城市維護(hù)建設(shè)稅和公用事業(yè)附加費(fèi)(簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)資金”)一方面，通過例如設(shè)立城市維護(hù)建設(shè)稅、開征車船稅等新設(shè)立的稅種增加城市的財(cái)政收人，并實(shí)行?？顚Ｓ?，以增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投人;另一方面，一些城市采取例如公用事業(yè)附加費(fèi)、過橋費(fèi)、排污費(fèi)等設(shè)施收費(fèi)，籌集資金，用于橋梁、道路、能源的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)一些公用事業(yè)的收費(fèi)相應(yīng)地作了調(diào)整，如調(diào)整車票價(jià)、水費(fèi)、電費(fèi)、煤氣費(fèi)等。

1.3 90年代，融資渠道拓寬

從90年代開始，融資渠道逐漸拓寬，特別是各地方政府利用土地收益和預(yù)算外收費(fèi)來充實(shí)城建資金，使得城市建設(shè)步伐大幅加快。不足之處是融資仍依靠政府行政指令，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，部分地方出現(xiàn)借機(jī)亂收費(fèi)等違法違規(guī)現(xiàn)象。(肖思東2003)

1.4 本世紀(jì)以來，多種融資渠道并行

進(jìn)入本世紀(jì)，出讓土地收入、銀行貸款、負(fù)債建設(shè)等市場(chǎng)融資方式成為主流，經(jīng)營(yíng)性設(shè)施建設(shè)的資金，開始采取發(fā)行企業(yè)債券、公用企業(yè)上市和民營(yíng)投資等方式籌集，城市建設(shè)進(jìn)入快車道。(黃文勝2009)。

2 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概述

20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到各地政府和社會(huì)的關(guān)注，城市市政公用設(shè)施投資逐年上升?！鞍宋濉逼陂g投資總和是2 600億元，是“七五”期間的5. 2倍，而“九五”期間的投資總和約7 000億元，是“八五”期間的2.7倍。2001年全國(guó)城市市政公用設(shè)施建設(shè)和維護(hù)投資達(dá)到2 500億元，達(dá)到當(dāng)年投資最高水平，比2000年增長(zhǎng)了34%。但與此同時(shí)，城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍然較低，20世紀(jì)80年代末，城市市政公用設(shè)施建設(shè)和維護(hù)投資占GDP的比例為0.4%，“八五”期間為0.8%，“九五”期間是1.7%，1999年首次達(dá)到2%，2001年達(dá)到2.6%這一比例與國(guó)外大規(guī)模建設(shè)時(shí)期通常占3%到8%相比，仍有相當(dāng)?shù)牟罹唷．?dāng)人均GDP達(dá)到1000美元以上，人們對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求會(huì)有更大幅度的提高，因而這一矛盾還將更加激烈。(楊國(guó)榮，張軍2005)。

3 現(xiàn)有城市建設(shè)融資存在的問題

3.1 決策機(jī)制存在缺陷

目前城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策仍是中央和地方兩級(jí)政府集權(quán)式?jīng)Q策體制，即超過一定額度的投資項(xiàng)目仍需報(bào)中央政府批準(zhǔn)，低于該額度的則由地方政府決策。這種決策體制表面上是集體負(fù)責(zé)制，實(shí)際上卻無人具體負(fù)責(zé)，沒有明確的追究投資決策失誤責(zé)任的機(jī)制。(劉偉2006)此外，項(xiàng)目在前期具體籌備階段的運(yùn)行模式是“政府決策、投資公司籌錢”，因此，投資者沒有參與項(xiàng)目前期決策，無法在項(xiàng)目決策的關(guān)鍵階段對(duì)工程投資進(jìn)行控制。(王超2009)

3.2 投融資渠道單一、新融資模式受制約

目前我國(guó)投融資方式仍較為單一，尹成果等(2005)指出直接融資方面，除了國(guó)債資金對(duì)城市建設(shè)的支持“一支獨(dú)秀”外，其他如市政公用企業(yè)股票、債券等品種，可以說是“門前冷落車馬稀”。間接融資方面，城建資金主要來源仍為政府財(cái)力或以政府財(cái)力為擔(dān)保的銀行借款，企業(yè)自籌或外來資金直接投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重相對(duì)較少。(劉玉明等，2003)在融資模式探索中，劉偉(2009)認(rèn)為，我國(guó)招商引資運(yùn)作方式大多數(shù)停留在以土地作回報(bào)的低級(jí)模式上，BOT、TOT或其衍生模式等先進(jìn)融資方式未得到廣泛的采用。郭鳳平等(2006)認(rèn)為新型融資模式受制約的主要因素有:

(1)新模式運(yùn)行所需的法制不健全;

(2)管理體制不完善，投資管理工作不規(guī)范;

(3)運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范;

(4)相關(guān)人才欠缺等。

3.3 投融資主體單一、項(xiàng)目主體尚未形成

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大慣性，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府一直是城市建設(shè)的投資主體，政府投資范圍不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涉及部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域(宋立根2009)。財(cái)政資金投入建設(shè)的大中型基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目(尤其是市政建設(shè)項(xiàng)目)雖然都設(shè)立了獨(dú)立法人，但項(xiàng)目運(yùn)作上仍由政府部門來決策。政府管得太多太細(xì)，以至項(xiàng)目法人運(yùn)行機(jī)制無法得到充分發(fā)揮，建設(shè)企業(yè)缺乏自主性和積極性(生柳榮等，2006)。并且，這種投資主體單一的局面也易造成“成本擴(kuò)張”的風(fēng)險(xiǎn)集中在政府。另外，項(xiàng)目在實(shí)施過程中基本以“投資公司出錢，建設(shè)單位用錢”為主要模式，項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行緩慢。投資主體僅扮演了“出納”的角色，權(quán)、責(zé)、利互相脫節(jié)，使投資者利益得不到保證。(王超2009)。

3.4 缺乏完善的收益補(bǔ)償機(jī)制

劉玉明、生柳榮等分別在其文獻(xiàn)中指出我國(guó)在城市建設(shè)融資中缺乏完善的收益補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)社會(huì)資金進(jìn)入收益低、風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目給予價(jià)格補(bǔ)貼、土地優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等政策或制定特定的定價(jià)方式，這是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常的做法。但在我國(guó)，類似的收益補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，并且國(guó)家宏觀調(diào)控中將城建收費(fèi)逐步取消以及“費(fèi)改稅”的實(shí)施，城建項(xiàng)目的補(bǔ)償強(qiáng)度更進(jìn)一步弱化。由于缺少投資收益的刺激，難以吸引外部資金的投入。4 完善城市建設(shè)融資的措施

4.1 明確權(quán)責(zé)，規(guī)范運(yùn)作

合理分配中央政府、地方政府和市區(qū)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的人事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，明確國(guó)家、企業(yè)、用戶在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中的權(quán)、責(zé)、利。最為關(guān)鍵的是要建立起明確的責(zé)任約束機(jī)制、可行的民主監(jiān)督體制，從而實(shí)現(xiàn)有限資源的合理配置與使用，獲得最佳的投融資效益。(劉偉2009)

4.2 創(chuàng)新和推進(jìn)融資模式運(yùn)行

在對(duì)投融資體制進(jìn)行積極探索的前提下，采取多種融資手段，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金能夠滿足城市發(fā)展的需要。引入信托制度、產(chǎn)業(yè)建設(shè)基金等，打破城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)民間資金相互隔絕的狀態(tài)。積極引入融資租賃、BOT、TOT、ABS等新型項(xiàng)目融資模式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供足額資金保障。(劉偉2009)此外，政府應(yīng)對(duì)新型融資項(xiàng)目予以支持，以確保項(xiàng)目有一個(gè)良好的政策氛圍。制定防范新型融資模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施，同時(shí)采取規(guī)范管理，健全法制法規(guī)，積極培養(yǎng)符合新型融資模式所需要的各方面的專業(yè)人才。(郭鳳萍等，2006)4.3 資金來源市場(chǎng)化

廣開資金來源渠道，將城建資金來源政策性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝院褪袌?chǎng)性相結(jié)合，具體措施如:

(1)選擇有實(shí)力的政府控股公司，把部分優(yōu)質(zhì)城建資產(chǎn)包裝上市，在資本市場(chǎng)上直接融資。

(2)實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，有償出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”招標(biāo)拍賣制度，逐步向特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過渡。

(3)重視價(jià)值形態(tài)的保值增值作用，可以把一些無形資產(chǎn)作為經(jīng)營(yíng)城市的資產(chǎn)推向市場(chǎng)，有償出讓城市基礎(chǔ)設(shè)施的“冠名權(quán)”和“廣告權(quán)”等。

(4)擴(kuò)大城建項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款范圍，以城建國(guó)有資產(chǎn)、土地資源、專項(xiàng)收費(fèi)、基金收益作為質(zhì)押抵押擔(dān)保，申請(qǐng)銀行貸款。

(5)建立土地儲(chǔ)備制度，成立土地儲(chǔ)備中心，有效經(jīng)營(yíng)城市土地資產(chǎn)，最大限度地提高城市土地收益(劉玉明等，2003)。

(6)將壽險(xiǎn)資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中(陳琳2006)。

(7)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)機(jī)制，引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)投資資金。

(8)變公益性基礎(chǔ)設(shè)施以政府投資為主為通過財(cái)政貼息、補(bǔ)助、參股等形式，帶動(dòng)社會(huì)民間投資。

(9)調(diào)整相關(guān)稅費(fèi)政策，如減免投資基礎(chǔ)設(shè)施的所得稅，投資基礎(chǔ)設(shè)施的資本金稅前列支等，創(chuàng)造社會(huì)資金的投資需求。(高國(guó)富等，2002)

4.4 投資主體多元化發(fā)展

劉玉明、郝生躍、郭霞(2003)認(rèn)為，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資主體可以是政府部門，資金來源主要是財(cái)政撥款，以其它方式籌集資金為輔助。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用項(xiàng)目貼息、稅收返還等補(bǔ)償形式來吸引社會(huì)資金的投入，如10億元資金用于項(xiàng)目貼息，按年息10%計(jì)算就可帶動(dòng)100億社會(huì)資金的投入。發(fā)揮財(cái)政資金“以一帶十”的誘導(dǎo)投資效應(yīng)?？山?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資金由市場(chǎng)化運(yùn)作來籌集，允許各種所有制形式的企業(yè)參與投資，確立企業(yè)的投資主體地位。

4.5 組建企業(yè)法人，項(xiàng)目管理專業(yè)化

政府應(yīng)將權(quán)力下放，組建真正具有資本運(yùn)營(yíng)能力的城投公司，使其具備企業(yè)法人地位，實(shí)現(xiàn)投融資主體的權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一。劉玉明(2006)建議，由政府授權(quán)或委托投資主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)城建資金的籌集、使用、償還，從政府各職能部門分散投融資的政府行為，轉(zhuǎn)變?yōu)楣炯度谫Y、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的統(tǒng)一的企業(yè)行為，實(shí)行企業(yè)化管理與運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)城建投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的高效率。城市建設(shè)投資公司運(yùn)作模式的構(gòu)建可參考圖1。

5 總結(jié)

通過對(duì)以上文獻(xiàn)的研究，筆者認(rèn)為城市建設(shè)融資隨著我國(guó)城市化步伐的加快邁進(jìn)，對(duì)城市建設(shè)融資的研究也日益凸顯其重要性。在各分類基礎(chǔ)設(shè)施融資研究中，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有文獻(xiàn)較多對(duì)交通軌道建設(shè)進(jìn)行研究，其研究文獻(xiàn)高達(dá)74%，如圖，而其他諸如水利、環(huán)保等研究所占比例很小。作為今后城市建設(shè)融資的研究方向，筆者認(rèn)為更多的研究可以從環(huán)保、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施融資的角度入手，結(jié)合新型融資模式進(jìn)行實(shí)證性研究，從而解決以上各大類基礎(chǔ)設(shè)施資金緊、融資難的困境。

此外，針對(duì)不同城市的城市建設(shè)融資現(xiàn)狀，有研究興趣的學(xué)者，尤其是對(duì)該城市有較深了解的當(dāng)?shù)貙W(xué)者可以進(jìn)行分析、研究，以提出具有當(dāng)?shù)爻鞘刑厣娜谫Y模式以及針對(duì)具體城市建設(shè)融資問題的措施，從而更有利于當(dāng)?shù)爻墙ǖ陌l(fā)展，使各地城建投融資發(fā)展進(jìn)程能夠齊頭并進(jìn)，共同促進(jìn)我國(guó)城市化建設(shè)的繁榮發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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