經(jīng)濟責任審計績效評價可行性研究

摘要:近年來國外開展的績效審計對我國審計工作產(chǎn)生了重要的影響，“績效”的理念逐步滲入財政支出評價、審計評價等工作。探索將績效評價的模式引入對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計評價中，在真實性、合法性評價基礎(chǔ)上增加績效評價的可行性性進行研究。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計中開展績效評價，可加強對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督，促進財政資金的使用效果，促進經(jīng)濟責任審計適應(yīng)審計大環(huán)境的變革。

關(guān)鍵詞:經(jīng)濟責任;審計;績效評價

中圖分類號:F239

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0043-02

經(jīng)濟責任審計是我國改革開放過程中形成的一種審計制度，由國家審計機關(guān)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職期間對所在單位、部門財政財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性以及領(lǐng)導(dǎo)干部個人履行進行經(jīng)濟責任，遵守財經(jīng)法紀情況進行的監(jiān)督、鑒證和評價活動。1998年以來，我國各地廣泛開展了對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增長，政府各職能部門所管理和使用的財政資金大幅增加，相應(yīng)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部所掌握和使用的財政資金也逐年增加，評價其履行經(jīng)濟責任中有關(guān)管理、決策等活動的效益、關(guān)注其履行經(jīng)濟責任行為對所在單位、部門可持續(xù)發(fā)展的影響，以及不能有效履行經(jīng)濟責任而造成業(yè)績平庸、管理不善等的問題日益突出。

1 經(jīng)濟責任審計評價存在問題

1.1 評價目標不清

審計的目標是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，促進領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政，促進全面履行領(lǐng)導(dǎo)職責。由于現(xiàn)行的各種審計規(guī)范只適用于對事、單位的審計，與對“人”的經(jīng)濟責任審計不相適，特別是在審計評價方面沒有具體的界定、原則和規(guī)定。因而在實際的經(jīng)濟責任審計評價中，較難將被審計單位發(fā)生違法違紀問題的界定、落實、追究領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的經(jīng)濟責任，審計結(jié)果報告較難達到黨委、政府的要求。

1.2 缺少效益性方面評價

在經(jīng)濟責任審計中，在核查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)有關(guān)經(jīng)濟指標完成實績的時，沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀守法、投資決策、內(nèi)部管理等方面舉措的成效得失全面的定量及定性方面進行測算，無法全面反映被審計者的經(jīng)濟責任履行情況。在評價被審計領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟責任情況時，沒有對使用財政資金的效益進行評價，以作為分析被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的管理能力。

1.3 對不同部門的領(lǐng)導(dǎo)沒有進行有區(qū)別的績效評價

對不同性質(zhì)的行業(yè)、單位，審計經(jīng)濟責任評價內(nèi)容未能有所側(cè)重。目前，對行政事業(yè)單位在總體評價部分均是對資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益的增減進行評價，對財務(wù)收支中發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題，按發(fā)生的情況作為被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責任或管理責任，基本上是按一種固定的評價指標來進行評價的。沒有根據(jù)不同崗位特點確定審計內(nèi)容重點，影響經(jīng)濟責任評價的針對性。

1.4 評價深度不夠，缺乏可運用性

目前，由于審計結(jié)果報告的評價存在缺陷，審計結(jié)果報告中對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任評價和任期實績評價過于籠統(tǒng)、原則，很難反映被審計者的具體、真實情況，無法衡量領(lǐng)導(dǎo)干部個體在任職期間的經(jīng)濟管理能力、努力程度及工作實績、廉政狀況。

2 在經(jīng)濟責任審計中引入績效評價的可行性

2.1 國外政府審計機關(guān)對公共部門進行績效審計

政府績效審計發(fā)生于20世紀40年代，發(fā)展于70年代。同其他類型的審計種類一樣，績效審計產(chǎn)生和發(fā)展的理論也是受托經(jīng)濟責任關(guān)系。政府作為受托方對對公共資源進行管理和經(jīng)營，在資源有限的情況下，對公共資源的所有者—公眾負有不斷提高公共資源的使用效益的責任。政府審計機關(guān)進行的績效審計，起源的經(jīng)濟責任關(guān)系為政府作為受托方對公共資源進行管理和經(jīng)營，在資源有限的情況下，對公眾作為公共資源的所有者，負有提高公共資源的使用效率和效果的責任。績效審計，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的評價。績效審計的目的是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟責任履行情況的信息，促進資源的管理者或經(jīng)營者改進工作，更好地履行經(jīng)濟責任。

2.2 經(jīng)濟責任審計與績效審計有相通之處

2.2.1 經(jīng)濟責任審計與績效審計的涵義密切相關(guān) 

經(jīng)濟責任審計，是指審計機關(guān)受干部管理部門的委托，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間就其所在部門、單位財政財務(wù)收支真實性、合法性和效益性以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當負有的責任獨立依法所進行的監(jiān)督、鑒證和評價行為。績效審計是審計部門或機構(gòu)依照國家有關(guān)法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對政府及其各隸屬部門、企事業(yè)單位發(fā)生經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審查、對比分析和評價，用以核實經(jīng)濟成果、評價經(jīng)濟責任、改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益的綜合性監(jiān)督活動。從經(jīng)濟責任審計與效益審計的涵義不難看出，經(jīng)濟責任審計包含效益性的審計。也就是說，脫離效益評價的經(jīng)濟責任審計是片面的審計。

2.2.2 經(jīng)濟責任審計與績效審計的審計目的有相通之處

從績效審計的產(chǎn)生和實質(zhì)看，績效審計是為了提高政府預(yù)算和公共資金支出的透明性和有效性，增強對政府受托經(jīng)濟責任更深層次的評價與監(jiān)督，加大對政府公共權(quán)力約束的力度，效益審計的目的是，以預(yù)防為主旨，規(guī)范和警示政府及官員用好納稅人的錢。而經(jīng)濟責任審計的目的，是通過對領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任職期間財政財務(wù)收支真實性、合法性、效益性的審計，達到確定其經(jīng)濟責任、評價其工作業(yè)績、監(jiān)督其廉潔自律情況，為干部管理提供評價和使用干部的依據(jù)。事實上，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和企事業(yè)單位的負責人，是國家方針、政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行者。經(jīng)濟責任審計的最終目的，歸根結(jié)底是對權(quán)利監(jiān)督制約的一項措施，旨在督促決策者依法行政，提高資金使用真實性的、合法性和效益性，把錢花在刀刃上。如果我們只對決策行為的真實性和合法性進行審計評價，而忽略了效益的監(jiān)督，即使查出了違紀違規(guī)問題，追究了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責任，但如何促進資金的合理使用和提高經(jīng)營管理水平，還是空談。

2.2.3 經(jīng)濟責任審計在審計內(nèi)容上是包括了績效審計內(nèi)容

經(jīng)濟責任審計總體包括三個方面的內(nèi)容，即領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的重大經(jīng)濟決策和重要經(jīng)濟指標完成情況，所在單位財政財務(wù)收支的真實性、合法性、有效性等情況，個人廉潔自律的情況。也就是說，經(jīng)濟責任審計既包括真實性、合法性審查，又包括經(jīng)濟性、效率性、效果性的評價。它是在審計內(nèi)容上是包括了績效審計部分內(nèi)容。效益性評價是經(jīng)濟責任審計中的一個重要內(nèi)容。資金的投人使用沒有產(chǎn)生效益，從淺層次看，原因是頭腦中沒有成本概念，只管投人、不計產(chǎn)出、不計代價;從深層次看，甚至不排除腐敗的因素。因此，績效評價是經(jīng)濟責任審計中重要組成部分，是評價管理者受托經(jīng)濟責任的一個重要指標。只有把真實性、合法、效益性有機地結(jié)合在一起，才能準確、客觀地做出評價，為組織部門提供更準確的用人依據(jù)。經(jīng)濟責任審計與績效審計評價相結(jié)合，將成為經(jīng)濟責任審計發(fā)展的必然趨勢。

2.2.4 經(jīng)濟責任審計中開展績效審計評價模式的操作特點

經(jīng)濟責任審計是要通過對財政、財務(wù)收支和經(jīng)營管理活動的檢查，評價接受審計的領(lǐng)導(dǎo)人所負經(jīng)濟責任的情況，是合規(guī)有效或者相反。一個部門，尤其是一個地方的領(lǐng)導(dǎo)，他的管理目標和社會經(jīng)濟責任，不可能只有財務(wù)收支的真實性和合規(guī)性，必然還有效益性，比如經(jīng)濟決策、經(jīng)濟計劃等，都有效益目標。如果局限于財務(wù)審計，經(jīng)濟責任的評價是不完整的，就好像我們只要求一個領(lǐng)導(dǎo)人不違反財經(jīng)法規(guī)和會計制度，而不需要他創(chuàng)造業(yè)績。因此，財務(wù)審計和績效審計的結(jié)合，也是經(jīng)濟責任審計向縱深發(fā)展的充分條件。

在以往的經(jīng)濟責任審計中，對財政資金合規(guī)性進行審計是傳統(tǒng)的內(nèi)容，它是審查財政資金的使用是否符合相應(yīng)的國家財政制度規(guī)定基礎(chǔ)上對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任的進行評價，偏重的是對“合規(guī)性”(compliance)審計評價。而在經(jīng)濟責任審計中開展對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任的績效評價，是以被審計領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位、部門所管理和使用的公共財政資金為對象進行審計，不僅要對財政預(yù)算單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性和合規(guī)性進行審計，更重要的是評價政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部履行其受托責任職責的經(jīng)濟性、效率性和效果性。績效評價是以評價和監(jiān)督政府部門管理的公共資源或支出的績效為目的，將審計重點更多地放在審計環(huán)境的調(diào)查和研究上，以此為基礎(chǔ)確定審計的重點領(lǐng)域、重點項目，以便對公共財政資金的經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)做出評價與監(jiān)督。在這種績效審計評價中，審計的范圍不僅包括各個具體的業(yè)務(wù)活動，還深入到政府機構(gòu)內(nèi)部的評價系統(tǒng)和報告系統(tǒng)，通過分析、論證，結(jié)合定性與定量分析完成對財政資金有關(guān)的資源的經(jīng)濟性、管理的效率性以及工作的效果性進行評價。

3 在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計引入績效評價的意義

3.1 有利于對權(quán)力的制約和監(jiān)督

在我國，實行對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責任審計是作為加強權(quán)力的制約和監(jiān)督來提出，正是基于這一點，要求審計機關(guān)充分發(fā)揮對權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的運用主要表現(xiàn)為決策權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)、資金支配權(quán)等等。在經(jīng)濟責任審計中開展對領(lǐng)導(dǎo)干部使用和管理公共資金績效評價，就是要通過對政府掌管的財政資金使用過程及經(jīng)營管理的審計，揭露府領(lǐng)導(dǎo)干部或政府部門因決策不科學(xué)、不民主、不合理或決策失誤造成的無效投資及損失浪費等問題，監(jiān)督其決策行為，對資金使用管理上的效益性問題，提出建議，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督;揭露專項資金使用方面因政府部門監(jiān)管不力或監(jiān)管滯后，造成損失浪費的問題。

3.2 有利于促進公共資金的使用效果

績效評價通過檢查資金的撥付、管理和使用情況，可以揭示公共財政資金在撥付、使用管理上的問題，糾正資金使用、核算上違反財經(jīng)紀律的問題，促進財政部門管好用好政府資金，確保資金及時、足額撥付到位，確保資金使用真實、合法、有效。同時，在真實性、合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，通過對財政資金使用及管理方面的效益評價，對資金的使用是否達到預(yù)期的效益進行審計。在實際情況中，資金使用上的真實、合法并不代表其使用的效益性。因此開展效益評價，可督促有關(guān)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部在管理和使用公共財政資金時，關(guān)注財政資金具體使用的情況，促進資金的合理、有效使用。