臺灣公務員制度研究

摘要:隨著我國香港、澳門問題的相繼解決，近年來我國臺灣問題日漸成為世人關注的焦點。但我們對于臺灣地區的行政管理情況，特別是公務員制度的運作，了解并不充分。通過搜集大量海峽兩岸學界關于臺灣地區公務員制度方面的資料基礎上進行的研究，希望能夠對我們了解臺灣地區的行政管理制度提供幫助，并借此對祖國大陸的公務員制度建設提供借鑒。

關鍵詞:臺灣;公務員;機制

中圖分類號:C9

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)13-0110-02

1 臺灣公務員制度的歷史沿革

臺灣現行的人事制度，究其淵源，主要來自孫中山的五權分立思想。辛亥革命前，孫中山曾周游歐美各國，潛心考察西方資本主義三權分立制度，認為他們以行政權兼行選拔官員權弊端甚多，容易營私舞弊、壓抑人才，故吸收中國傳統的任用官吏的考試、監察制度，提出了五權分立的思想，將國家權力分為立法、行政、司法、考試和監察五個部分，考試權同立法、行政、司法、監察并立，以超然地位獨立行使。國民政府定都南京后，便依五權制度設置考試院。考試院為國家最高考試機關，主管全國人事行政。1929年公布施行了《考試法》及《公務人員任用條例》，明確規定公務人員實行公開競爭的考試選拔，基本形成了簡薦委任制的考試制度。

此后，國民黨政府逐漸吸收西方文官制度的長處，對人事制度進行了多次改革。其中有三次比較重大的改革:第一次是1944年，公布了公務人員任用法、俸給法、考績法，其特點是以憲法所定“考試用人”為中心。第二次是1969年，宣布實施職位分類制度，形成簡薦委任與職位分類兩制并行局面。第三次是1986年，重新修改頒布了《公務人員考試法》、《公務人員任用法》、《公務人員考績法》以及《公務人員俸給法》，其特點是將簡薦委任與職位分類兩制取長補短，融為一體，也可稱為“官職并立制”。盡管在此期間臺灣當局不斷出臺新規定和措施，特別是2000年政權輪替后，新政府提出了所謂“政府改造”運動或通過“修憲”的方式，弱化“考試院”、“監察院”的職能，但這一制度并未改變和廢止，為此，臺灣地區現行的文官制度仍為官職并立制。

2 臺灣地區公務員的概念

臺灣民間，一股都把公務員叫公務人員，這里統稱為公務員。根據臺灣現行法律，主要有下列三種:

(1)根據臺灣刑法第101條二項規定:“凡依法令從事公務之人員，皆稱公務員。”據此說法，公務員不分政務或事務，常任或非常任，也不分其產生方式、行政管理形式或有無薪俸等，凡各級政府機關、社會公共團體、企事業單位、公立學校和民意機關人員均是公務員，這是其中一種較為廣義的解釋。

(2)根據臺灣現行的《公務員服務法》規定，凡“有俸給之文武職公務人員及其他公營事業機關服務人員”均稱為公務員。據此，釋成為公務員需具備兩個條件:一是領取政府薪金，二是應在政府機關或公營企事業機關任職。

(3)依臺灣1986年重修公布的《公務員任用法》規定，“公務員依官等及職等任用之”，此外，臺灣《公務人員任用施行細則》還規定，公務員系指“各機關學校組織法規中除政務官及民選人員外，定有職稱及職等之文職人員。”據此公務員的資格是:依法組織的公務機關中任職，須在組織法中定有官等及職等，須是非政務官。這一定義的范圍相對狹窄。

3 臺灣公務員管理的法律依據

公務員法大致屬于行政法的范疇，它是調整公務員的考試、任用及其權利、義務與責任的法律規范的總稱。臺灣公務員法因公務員概念不同也有廣義和狹義的區別。廣義的公務員法是對臺灣行政機關、公營事業機關、教育機關的公務人員的法律規范，它具體包括幾種人事制度:在行政機關分為四種，即公務員簡薦委制度、公務職位分類制度、警察人員人事制度、海關人員人事制度等;在公營事業機關中也分四種，即交通事業人事制度、“國營”生產事業人事制度、省市公營事業人事制度、公營金融事業人事制度等。

關于公務員法的基本概念、對象、主要原則，等等，尚缺乏統一的規定。現行公務員制度的主要法律形式是單行法令，如《公務人員考試法》、《公務人員任用法》、《公務人員俸給法》、《公務人員服務法》、《公務人員考績法》、《公務人員懲戒法》、《公務人員保險法》、《公務人員退休法》、《公務人員撫恤法》，等等。

臺灣公務員法第三個層次的淵源是各種具體的法規與規章，如上述各種法律的“實施細則”，以及《教育人員任用條例》、《聘用人員聘用條例》、《派用人員派用條例》等較低層次的立法。它們基本上都是上述單行法律的配套法規。

此外，在臺灣，公務員法的淵源還可以包括各種法律解釋與判例。如有關的大法官會議解釋、“司法院”解釋及“最高法院”與“行政法院”的判例，等等，在某種意義上也可看作公務員法律淵源的一種。

4 臺灣公務員管理的運行機制

4.1 考試

臺灣現行公務員錄用考試制度的歷史可追溯到上世紀30年代。 早在1931年7月15日，當時民國政府在南京舉行了第一屆公務人員高等考試，1934年4月21日又舉行了第一屆公務人員普通考試。這兩種考試在初期采取分試淘汰制，抗戰勝利后實行考訓結合制，分為初試和再試，初試及格經過訓練，再試及格者分配到政府機關工作。抗戰勝利后增加了專業技術人員考試。1948年起，公務人員高普考試與專業技術人員考試，只要應考資格和應試科目相同，及格人員可同時取得兩種考試資格。1983年起，臺灣公務人員高普考試與專業技術人員高普考試，每年各舉行一次，前者由“高普考試司”執掌，后者歸“專技考試司”負責。1986年臺灣實施新的人事制度，采取“考訓合一制”，凡考試及格者應接受訓練，訓練成績及格，才發給考試及格證書，分配任用。

由于臺灣“政府”架構及公務員體制設計源自孫中山的“三民主義”、“五權憲法”，將考試權與立法、司法、行政、監察四權并立， 臺灣“考試院”為“政府”最高考試機關， 獨立行使職權，不受行政部門的控制。

長期以來，臺灣公務員招考遵循“公明考選、考試用人”的基本原則，主管部門是“考試院”的考選部，負責招考政策的研究和制定，并根據用人單位需求制定錄用計劃、發布公告、組織實施考試，主要依據是1986年制定并于1996年修訂的《務人員考試法》。

4.2 任用

臺灣公務人員分為簡任、薦任、委任三等，均須具有法定的任用資格，即考試及格、銓敘合格和考績升等。當機關公職有空缺時，考試機關一般就職提供若干考試及格者名單，供用人單位選用。被選定的初任人員，先予以試用，試用成績合格者，予以實授。試用成績不及格者，即停止試用。對公務人員的升等，則由用人單位先派代理，再送銓敘機關審定，審定合格后，方可正式任命。

為防止任用中拉幫結派、徇私舞弊等腐敗現象，臺灣《公務員任用法》規定，各機關長官對于配偶及三親等以內血親、姻親，不得在本機關任用，或任用為直接隸屬機關的長官。對于本機關各級主管長官之配偶及三親等以內的血親、姻親，在其主管單位應回避任用。

4.3 俸給

臺灣公務員現行俸給制度源于國民政府的文官工資制度，分為本俸(即基本工資)、年功俸(即俸級已到本職等最高級者，經考績合格，給予的獎勵工資)和加給(即根據工作職務、專業及地區等特殊情況而另外給予的補助)三個部分，均以月計之。《公務員俸給法》第2條規定:“本俸系指各官等職等人員依法應領取的基本俸給”。臺灣公務人員分簡任、薦任、委任三等，每等分為三階，各階分級不同，簡任本俸分九級，薦任本俸分十二級，委任本俸為十五級，另加同委任級一級。各級俸額依公務員俸給表詳細規定。“年功俸系指依考績高于本職或本官等最高職等本俸之俸給”。“加給系指本俸、年功俸以外因所任職務種類、性質與服務地區之不同而另加之給付”。加給包括職務加、技術專業加和地區加等。《俸給法》及其《實施細則》除規定上列三個基本俸給構成外，沒有其他津貼、獎金之類名目，使公務員俸給制度一體化、法定化。公務員一經錄用，便按規定進入級檔。每年年終考核，視各人工作成績，分別給予晉級、獎金或留級、降級等。有重大功過者，隨時予以專案考察，也分別給予晉級、獎金或降級等獎懲。公務員俸給與工商企業工資水準保持動態平衡，并按物價指數逐年調整，以保障公務員的經濟地位和生活安定。

4.4 考核

臺灣現行《公務人員考績法》于2001年6月20日修正施行。此外還有《公務人員考績法施行細則》，由考試院于2005年10月17日公布實施。考核制度的主要特點:一是實行依官等職等考績，以有官等職等的人員為考績對象，并以同官等人員作為考績的比較范圍;二是考核主要分為平時考核、年終考核和專案考核三種，把平時考核、專案考績和年終考績有機聯成一體，以平時考核、專案考績作為年終考績的依據;三是把考核和考績的結果與獎懲直接相聯系，規定在同官等內之職等晉升或免職，以考績為依據。考核內容主要是操行、學識、才能、工作四個方面，每一方面均有定性定量的標準，然后根據考績結果分為甲、乙、丙、丁四等，再按所屬等級確定記功、晉級、獎金或記過、免職、降級等獎懲。在主管機關考績核定后，須將考績結果及獎懲理由書面通知受考人，受考人如有異議，可在一月內向上級機關要求復審，如對復審核定仍不服，可向銓敘機關申請再復審，如考銓機關認定考核結論正確，應予駁回，受考人便不得再行申請。

臺灣公務員的“品德”或“操行”在考績中所占分量為僅次于工作占第二位，操行考核是平時考核中的重要項目，按百分制評分，具體分為4個細目，詳見下表

4.5 培訓

公務員的培訓大致有以下五種途徑:

(1)職前訓練，各類考試及格人員在任公職前的訓練;

(2)在職訓練，對在職公務人員的專業訓練;

(3)進修，對考績優良的公務人員，由主管機關視工作需要，推薦保送到國內外大學脫產學習一至二年，期滿后仍回機關服務;

(4)“出國”研習，對留任六職等以上高級公務人員，連續服務滿3年，成績優良，甄選合格者，由主管機關推薦“出國”觀摩、實習或研究別國管理經驗。

(5)研究發展，即鼓勵各機關及公務人員積極研究如何改進機關工作、提高工作效率等課題，對研究有成績者，分別給予嘉獎、記功、獎金、調升職務和保送研習等獎勵。

4.6 退休

臺灣公務員退休分為自愿退休和命令退休兩種。凡任職5年以上、年滿60歲，或任職滿25年者，可申請自愿退休。凡年滿65歲，或心神喪失和身體殘廢不堪勝任工作者，即命令退休。退休金分為月退休金與一次退休金。必要時，退休公務人員也可以兼領一次退休金和月退休金。一次退休金即以退休人員最后在職時的月俸額，及本人實物代金為基數，按任職之年限，依照規定一次性發給。月退休金即自公務員退休之次月起發給，其任職滿15年者，按原月薪75%給與，以后每年加發1%，但以增至90%為限。

5 臺灣地區公務員管理的經驗啟示

臺灣地區的公務員制度發展起步早、時間長，有不少經驗值得借鑒。

有關公務員制度建設，即傳承了中國古代以來的考試、銓敘、監察制度的精髓，也吸取了西方文官制度的合理成分，并在實踐中不斷總結完善。如孫中山先生創立的“五權憲法”，倡導監察權、考試權獨立的精神，對于限制人事管理行政權的擴張，具有積極作用;通過立法，使公務員管理有法可依，規范了公務員管理，保障了公務員的合法權益;對公務員的分等分類管理，使得管理更具可操作性和可行性;通過各種形式的考核、培訓，保證了公務員的基本素質。

參考文獻

[1]李俊清.移植與嬗變——論現代文官制度在中國的創建[J].政治學研究，2006，(4).

[2]周敏凱.比較公務員制度[M].上海:復旦大學出版社，2006.