節(jié)能減排新途徑:企業(yè)簽訂自愿協(xié)議

“十一五”期間，盡管高耗能企業(yè)都與政府簽訂了《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》。但是由于“責(zé)任書”的目標(biāo)是經(jīng)過層層分解后分配到企業(yè)的，對有些企業(yè)來說，承諾的目標(biāo)與其節(jié)能潛力相比偏低了，有些企業(yè)愿意承擔(dān)更大的節(jié)能責(zé)任，而自愿協(xié)議正好成為了他們實(shí)現(xiàn)這一意愿的有效載體。

“十一五”期間，盡管高耗能企業(yè)都與政府簽訂了《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》。但是由于“責(zé)任書”的目標(biāo)是經(jīng)過層層分解后分配到企業(yè)的，對有些企業(yè)來說，承諾的目標(biāo)與其節(jié)能潛力相比偏低了，有些企業(yè)愿意承擔(dān)更大的節(jié)能責(zé)任，而自愿協(xié)議正好成為了他們實(shí)現(xiàn)這一意愿的有效載體。

2010年5月，由交通運(yùn)輸部組織的全國“車、船、路、港”千家企業(yè)低碳交通運(yùn)輸專項(xiàng)行動(dòng)正式啟動(dòng)。在積極響應(yīng)號(hào)召和倡議的同時(shí)，企業(yè)究竟可以通過何種路徑將節(jié)能減排落到實(shí)處，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。關(guān)于這一點(diǎn)，交通運(yùn)輸部節(jié)能減排與應(yīng)對氣候變化工作辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，交通企業(yè)可與交通運(yùn)輸主管部門通過簽訂自愿協(xié)議的方式推進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)的開展。為比較全面地了解節(jié)能減排自愿協(xié)議的主要內(nèi)容，本刊記者日前走訪了中國節(jié)能協(xié)會(huì)項(xiàng)目主任蔣蕓。

什么是自愿協(xié)議

自愿協(xié)議，即是政府(或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu))與企業(yè)之間達(dá)成的協(xié)議。在協(xié)議中，企業(yè)要承諾在一定的時(shí)期內(nèi)達(dá)到一定的節(jié)能目標(biāo)。而政府則要提供相應(yīng)的支持(激勵(lì))措施。自愿協(xié)議是參加者在其自身利益的驅(qū)動(dòng)下自愿進(jìn)行的，也可把自愿協(xié)議定義為在法律規(guī)定之外企業(yè)自愿承擔(dān)節(jié)能與保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。其主要思路是在政府的引導(dǎo)下更多地利用企業(yè)的積極性來促進(jìn)節(jié)能減排。

“采用自愿協(xié)議的形式來推進(jìn)節(jié)能環(huán)保，其優(yōu)勢是很明顯的。例如，成本低——與之相比，法律法規(guī)的制定、貫徹所耗成本要高得多。適用性強(qiáng)——自愿協(xié)議適用于任何國家、任何行業(yè)領(lǐng)域。最重要的是，自愿協(xié)議可以調(diào)節(jié)政府與企業(yè)之間的關(guān)系。通過自愿協(xié)議，政府與企業(yè)實(shí)現(xiàn)了雙贏，二者之間的合作關(guān)系不斷加深，相互信任不斷增強(qiáng)，從而為今后實(shí)現(xiàn)更大的發(fā)展目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。”蔣蕓說。

蔣蕓認(rèn)為，與強(qiáng)制性節(jié)能措施相比，自愿協(xié)議靈活性大。從宏觀上看，自愿協(xié)議實(shí)施形式非常靈活，不同的國家和地區(qū)可靈活設(shè)計(jì)實(shí)施方案及形式，協(xié)議內(nèi)容、配套政策等亦有很大空間。對企業(yè)而言，只需承諾達(dá)到某個(gè)節(jié)能或減排目標(biāo)即可，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法和路徑完全可以自主選擇，政府幾乎不予干涉。

而與出臺(tái)行政性政策、制定法律法規(guī)相比，政府通過自愿協(xié)議可以用更低的費(fèi)用更快地實(shí)現(xiàn)剛性的節(jié)能和環(huán)保目標(biāo)。更何況，政策法規(guī)的貫徹執(zhí)行遠(yuǎn)比自愿協(xié)議的實(shí)施成本大。自愿協(xié)議還能兼顧節(jié)能和環(huán)保。上世紀(jì)90年代，在國際社會(huì)對減排二氧化碳的磋商還沒有明確結(jié)果時(shí)，許多歐洲國家就將自愿協(xié)議作為減排二氧化碳的國家政策。目前，歐美的自愿協(xié)議多數(shù)就是針對減排溫室氣體排放而設(shè)計(jì)的。

“自愿”處于強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性之間

目前，我國在推進(jìn)節(jié)能減排方面主要采取兩種方式，一種是強(qiáng)制性規(guī)定節(jié)能減排目標(biāo);另一種是發(fā)出非強(qiáng)制性的倡議，呼吁企業(yè)來自覺響應(yīng)。

“自愿協(xié)議與這兩種方式都有所不同。強(qiáng)制性目標(biāo)是由政府單方面規(guī)定的，通過行政命令的方式來強(qiáng)制執(zhí)行，并且一般對企業(yè)沒有配套的優(yōu)惠激勵(lì)措施。倡議的形式則完全依靠企業(yè)的自覺，但對于企業(yè)來說，節(jié)能環(huán)保永遠(yuǎn)不可能被放在首位。”蔣蕓指出。

蔣蕓進(jìn)一步指出自覺的節(jié)能減排雖然很重要，但一套完善的激勵(lì)機(jī)制更加必不可少。有了機(jī)制，才能發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性，使節(jié)能減排工作有序、穩(wěn)健地進(jìn)行，也才能保證工作目標(biāo)的落實(shí)。

而自愿協(xié)議是處于強(qiáng)制性目標(biāo)與非強(qiáng)制性倡議之間的一種機(jī)制，既對企業(yè)的節(jié)能減排工作有一定的約束和規(guī)定，又可以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性。這突出體現(xiàn)在它的磋商性上，這一點(diǎn)也是自愿協(xié)議的精髓所在。協(xié)議中的所有內(nèi)容都是由政府與企業(yè)協(xié)商所得的結(jié)果，雖然沒有強(qiáng)制性的行政命令，但因?yàn)榕c政府所提供的優(yōu)惠政策掛鉤，自愿協(xié)議中所設(shè)的節(jié)能目標(biāo)一般要高于企業(yè)按現(xiàn)有趨勢發(fā)展所能達(dá)到的節(jié)能目標(biāo)。

節(jié)能自愿協(xié)議是指“行業(yè)組織或單個(gè)企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上為提高能源效率與政府簽訂的一種協(xié)議”。協(xié)議的內(nèi)涵包括了兩個(gè)方面:一方面，行業(yè)組織或單個(gè)企業(yè)承諾在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)到某一節(jié)能目標(biāo);另一方面，政府給予行業(yè)組織或單個(gè)企業(yè)以某種激勵(lì)。在協(xié)議實(shí)施的過程中也需要獨(dú)立第三方中介機(jī)構(gòu)參與，以便對行業(yè)組織或企業(yè)就目標(biāo)完成情況進(jìn)行審核。

蔣蕓向記者介紹，節(jié)能自愿協(xié)議從簽訂到具體實(shí)施要經(jīng)過一系列步驟。協(xié)議參與各方認(rèn)真、細(xì)致地完成好每一個(gè)步驟是成功實(shí)施自愿協(xié)議、實(shí)現(xiàn)能效提高的關(guān)鍵。通過分析現(xiàn)有的自愿協(xié)議在其他國家的實(shí)施情況，我們發(fā)現(xiàn)在簽訂協(xié)議前通常需要經(jīng)歷以下步驟:評估節(jié)能潛力——確定雙方合作意向——協(xié)商節(jié)能目標(biāo)和支持政策——簽署協(xié)議。其中，評估節(jié)能潛力、確定節(jié)能目標(biāo)及支持政策是決定能否順利簽訂自愿協(xié)議十分重要的環(huán)節(jié)。

“值得一提的是，上面提及的自愿協(xié)議簽訂步驟以及協(xié)議實(shí)施步驟都是基于國外實(shí)施自愿協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、提煉出來的。這并不表明在中國實(shí)施的所有自愿協(xié)議都應(yīng)該完全按照上述步驟進(jìn)行。”蔣蕓補(bǔ)充介紹道。

2009年，工信部與中國移動(dòng)簽訂的自愿協(xié)議中明確了中國通信企業(yè)協(xié)not;會(huì)和中國節(jié)能協(xié)not;會(huì)作為第三方參與協(xié)not;議。此份協(xié)議中，第三方雖然沒有在協(xié)not;議上簽字，但是協(xié)議中對第三方的職責(zé)做了描述。這對于探索有產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等第三方參與的自愿協(xié)議模式邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

道路運(yùn)輸企業(yè)“自愿”之路

據(jù)了解，目前國內(nèi)的交通運(yùn)輸行業(yè)還沒有真正參與到自愿協(xié)議的試點(diǎn)中。不過，交通運(yùn)輸部的有關(guān)人士也表示，將考慮將自愿協(xié)議納入交通運(yùn)輸企業(yè)節(jié)能減排的實(shí)施方案中。

“其實(shí)，交通運(yùn)輸行業(yè)是節(jié)能減排的主力軍，也是一個(gè)社會(huì)影響面非常大的領(lǐng)域，采取積極有效的機(jī)制來落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是非常重要的。我認(rèn)為，在交通運(yùn)輸行業(yè)推廣自愿協(xié)議是完全可行的。”蔣蕓認(rèn)為。

蔣蕓進(jìn)一步指出，一方面，交通運(yùn)輸行業(yè)目前在節(jié)能減排方面已經(jīng)設(shè)置有一些很詳細(xì)的量化指標(biāo)和目標(biāo)，這就有了基礎(chǔ)。更重要的是，我國各級交通運(yùn)輸管理部門對于節(jié)能減排的決心很堅(jiān)定，有了政府部門的支持，才能更好地實(shí)施自愿協(xié)議的理念。此外，經(jīng)過幾年在其他行業(yè)的試點(diǎn)，國內(nèi)在實(shí)施自愿協(xié)議方面也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，可供交通運(yùn)輸行業(yè)借鑒。

2005年，國家提出到“十一五”期末(2010年)，萬元GDP能耗比“十五”期末(2005年)降低20%左右。在具體實(shí)施的過程中，這一目標(biāo)從中央到地方政府層層分解，并最終落到企業(yè)。各級政府都已與相關(guān)企業(yè)簽訂《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》的形式落實(shí)企業(yè)的節(jié)能責(zé)任。《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》從目標(biāo)確定、協(xié)議簽訂、協(xié)議實(shí)施到針對目標(biāo)完成情況的審核等都與自愿協(xié)議非常相似。二者的最大區(qū)別在于責(zé)任書是一個(gè)強(qiáng)制性的協(xié)議，從行政甚至從法律的角度來看，企業(yè)有義務(wù)完成責(zé)任書所規(guī)定的目標(biāo)。而從理論上來說，與政府簽訂自愿協(xié)議的企業(yè)應(yīng)該是基于自愿的原則。

大型重點(diǎn)耗能企業(yè)與政府簽訂《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》的這一做法是中國的一大特色。與實(shí)施過自愿協(xié)議的發(fā)達(dá)國家相比，這也是在中國推廣自愿協(xié)議新機(jī)制必須面對的獨(dú)特的政策環(huán)境。事實(shí)上，通過對這幾年自愿協(xié)議試點(diǎn)工作的觀察、分析，我們不難看出，自愿協(xié)議已經(jīng)成為“目標(biāo)責(zé)任書”體系的有效補(bǔ)充。責(zé)任書與自愿協(xié)議相輔相成，共同促進(jìn)了我國工業(yè)節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。

“十一五”期間，盡管高耗能企業(yè)都與政府簽訂了《節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書》。但是由于“責(zé)任書”的目標(biāo)是經(jīng)過層層分解后分配到企業(yè)的，對有些企業(yè)來說，承諾的目標(biāo)與其節(jié)能潛力相比偏低了，有些企業(yè)愿意承擔(dān)更大的節(jié)能責(zé)任，而自愿協(xié)議正好成為了他們實(shí)現(xiàn)這一意愿的有效載體。

對于交通運(yùn)輸行業(yè)來說，推行自愿協(xié)議也是一種切實(shí)可行的措施。國內(nèi)外的實(shí)踐表明，節(jié)能減排屬于市場失靈領(lǐng)域，需要政府宏觀調(diào)控和引導(dǎo)。“自愿協(xié)議作為政府和企業(yè)之間溝通的橋梁，如果與強(qiáng)制性法律法規(guī)互為補(bǔ)充、相互配套，可以成為全面推進(jìn)節(jié)能減排工作的良好機(jī)制。還是那句話，推進(jìn)我國節(jié)能減排工作、落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)，機(jī)制是關(guān)鍵。”蔣蕓說。