前瞻“十二五”規(guī)劃的四個“大方向”

“十二五”規(guī)劃的編制和指標(biāo)確立，應(yīng)當(dāng)“好”字

當(dāng)頭促發(fā)展，重速度更重要質(zhì)量

今年是我國“十一五”規(guī)劃實施的最后一年，也是黨中央、國務(wù)院作出以“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”統(tǒng)籌“十二五”編制的關(guān)鍵一年。為此，記者近期調(diào)研采訪了國內(nèi)多位政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的主管官員和權(quán)威學(xué)者.傾聽他們對編制“十二五”規(guī)劃的期望和建議，對“十二五”規(guī)劃進行前瞻性的探討。

理性確定經(jīng)濟增速

山東經(jīng)濟學(xué)院教授李新運承擔(dān)并完成了國家發(fā)改委“十二五”規(guī)劃前期重大問題研究課題——《我國“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)定量測算》。他說，經(jīng)濟增長速度是“十二五”規(guī)劃的核心指標(biāo)，但確定“十二五”經(jīng)濟增速。“需要從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的可行性、趨勢性、必要性等方面進行分析。”

“經(jīng)濟增長的連續(xù)性保證了合理增速。”李新運分析說，改革開放30多年來。我國GDP平均增速為9.8％。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，“十一五”前4年我國GDP平均增長10.7％。雖然2008年和2009年受到國際金融危機影響，但隨著國家4萬億元投資和擴大內(nèi)需政策效應(yīng)的顯現(xiàn)，2010年GDP增速會有明顯回升。他的分析結(jié)論是，“十二五”期間我國GDP年均增速確定為9％左右較為合適。

“能源環(huán)境的可承受力決定我國在‘十二五’期間應(yīng)適度控制經(jīng)濟增速。”清華大學(xué)低碳能源實驗室主任何建坤分析說，近年來隨著經(jīng)濟快速發(fā)展.我國能源消耗總量不斷增加，目前我國每年30億噸原煤的開采量，已達到開采極限。按照8％的適度經(jīng)濟增長速度，到2020年，我國一次能源消耗量將達到60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。如果保持10％以上經(jīng)濟增速，資源和環(huán)境的代價都太大，“建議‘十二五’期間年均經(jīng)濟增速控制在8％左右。”

不過，保持就業(yè)穩(wěn)定對經(jīng)濟增速也提出了客觀要求。我國現(xiàn)階段社會事業(yè)的發(fā)展、擴大就業(yè)、居民生活水平的提高都需要一定的GDP增速做基礎(chǔ).而就業(yè)問題事關(guān)民生之本和社會穩(wěn)定。據(jù)專家測算，目前我國每年新增就業(yè)人口超過1000萬，只有經(jīng)濟增速達到8％左右，全年通過經(jīng)濟增長才能提供如此大量的新增就業(yè)崗位。

無論從什么角度分析，受訪專家都表示，“十二五”規(guī)劃應(yīng)當(dāng)理性對待增長速度。

清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼認為，當(dāng)前阻礙科學(xué)發(fā)展的最大障礙是地方政府根深蒂固的“GDP情結(jié)”，“國家規(guī)劃目標(biāo)幾乎成為各省市增長目標(biāo)的底線。”他舉例。“十一五”規(guī)劃各地區(qū)制定的GDP增長率平均值為10.1％，大大超出全國GDP增長率7.5％，而且層層加碼，地市級平均值達到13.1％。縣級平均值達到14.2％。“十一五”規(guī)劃中期評估表明.地方經(jīng)濟發(fā)展仍是“GDP掛帥”的思路。

因此，胡鞍鋼強調(diào)，“十二五”規(guī)劃制定經(jīng)濟增速目標(biāo)。應(yīng)吸取前幾個五年規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓(xùn)，防止掉入“低質(zhì)量高增長模式，即片面追求GDP規(guī)模擴張、數(shù)量驅(qū)動。盲目攀比高指標(biāo)、高速度.而忽視提高增長質(zhì)量和降低發(fā)展成本，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，投資消費比例失衡，資源消耗和環(huán)境污染壓力加大，宏觀經(jīng)濟大起大落。”

“在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面.應(yīng)把發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)放在更為優(yōu)先的位置。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院教授常修澤告訴記者，2009年我國服務(wù)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為42.6％，與發(fā)達國家70％左右的平均水平相比，服務(wù)業(yè)所占比重偏低。與此同時。應(yīng)把擴大消費需求作為擴大內(nèi)需的主要著力點，通過收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整。增強居民消費能力。建議采取有效措施.“十二五”期間把居民消費率從目前的35％提高到50％。

“這就要求，必須堅持走中國特色新型工業(yè)化道路。”北京市社會科學(xué)院副院長梅松、山東省社科院研究員魯仁等專家認為，“十二五”期間，我國應(yīng)大力推進信息化與工業(yè)化融合，提升高技術(shù)產(chǎn)業(yè).大力發(fā)展信息、生物、新材料、海洋等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。走低消耗、低排放、高附加值、高效率的新型工業(yè)化道路。

加強結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)執(zhí)行

北京大學(xué)副校長劉偉回顧道，“十一五”規(guī)劃中的主要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)指標(biāo)有4個，分別為服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和城鎮(zhèn)化率，都是預(yù)期性指標(biāo)。

他具體分析說，服務(wù)業(yè)增加值比重的預(yù)期目標(biāo)為43.3％，但到2009年只達到42.6％。和2005年相比增加了2.3％，慢于每年增長0.6％的預(yù)期；2008年的服務(wù)業(yè)就業(yè)比重雖然比2005年提高2％，但在余下的兩年里再提高2％仍有一定難度；2009年，研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重比2005年提高0.32％，達到1.62％，比預(yù)期目標(biāo)仍然低0.38％，如果按照過去4年的速度增加這一方面的支出，到2010年很難完成預(yù)期目標(biāo)，這說明和GDP總量的擴張相比，在科技進步方面的投入仍然相對偏少和緩慢。此外。“十一五”規(guī)劃所提出的國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重達到4％的目標(biāo)也難以實現(xiàn).2008年這一比重僅達到3.48％。

胡鞍鋼認為，從定量評估的角度看，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)很難如期完成，這表明中國已經(jīng)持續(xù)兩個“五年規(guī)劃”沒有實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變.“可以說，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式仍具有路徑依賴的習(xí)慣作用，某種程度上甚至還向傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的老路回歸。”

“從2000年到2009年，我國工業(yè)增加值年平均增長率達到11.1％，整個經(jīng)濟增長是由工業(yè)主導(dǎo)、工業(yè)帶動的。”受訪專家分析指出，重工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重從1998年的50.8％提高至2008年的70.8％，甚至高于計劃經(jīng)濟時代的最高水平。從各地情況看，除了北京等少數(shù)地區(qū)之外。幾乎全國各地都在推行“工業(yè)強省”、“工業(yè)強市”、“工業(yè)強縣”。甚至是“工業(yè)強鎮(zhèn)”的主導(dǎo)戰(zhàn)略，“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統(tǒng)增長模式。”

國家發(fā)改委副秘書長楊偉民告訴記者，2009年我國GDP重新核算總量增加了5000億元，多數(shù)來自服務(wù)業(yè)，也許到明年這個時候才能知道服務(wù)業(yè)指標(biāo)最終能否實現(xiàn)。但即使實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，我國服務(wù)業(yè)相對制造業(yè)的規(guī)模也是明顯落后。我國經(jīng)濟總量占全球的8.5％；制造業(yè)占全球制造業(yè)規(guī)模的16％左右，為全球第二。但服務(wù)業(yè)占比和發(fā)展水平只相當(dāng)于低收入國家的平均水平。

因此，“十二五”規(guī)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)。多位受訪專家都認為必須加強各級政府執(zhí)行的力度和考核約束。否則“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”的戰(zhàn)略就有因之失敗的可能。

強化減排指標(biāo)

國家統(tǒng)計局近日公布的數(shù)據(jù)顯示.“十一五”規(guī)劃前4年，全國單位GDP能耗降幅達15.69％。據(jù)測算，2006-2009年，全國二氧化硫排放量下降13.14％，化學(xué)需氧量排放量下降9.66％。兩項減排目標(biāo)分別提前超額完成和完成在望。

何建坤說.雖然與“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗下降20％的預(yù)期目標(biāo)相比，目前實現(xiàn)的節(jié)能目標(biāo)還有不小差距，要求今年必須下降5％，難度很大。但預(yù)計到今年底，單位GDP能耗降低20％的目標(biāo)還是能夠基本實現(xiàn)。

楊偉民認為.“單位GDP能耗取決于分子和分母的相對關(guān)系.雖然我國單位GDP能耗逐漸下降.但能源消耗總量的增長速度太快，按這個速度下去，國內(nèi)自有資源和國外進口資源都是不夠用的。”

因此，在他看來.僅靠降低單位GDP能耗是不夠的，還應(yīng)從能源消耗總量來進行控制。同時，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強度、能源消耗兩個約束性指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃.促進由“高碳增長”向“低碳增長”轉(zhuǎn)變。來自專家的建議包括：

其一，建立“低碳化”能源結(jié)構(gòu)。我國應(yīng)逐步建立“低碳化”的能源結(jié)構(gòu).建議新增包括“可再生和清潔能源消費比重”等“綠色指標(biāo)”，積極出臺財政激勵和扶持引導(dǎo)政策.鼓勵太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹陌l(fā)展和使用，改變當(dāng)前大量使用煤炭的傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)。增加天然氣等清潔能源的使用比例。

其二，改革完善能源價格形成機制與價格政策，讓“市場手段”發(fā)揮更大作用。完善有利于節(jié)能減排的電價政策，對高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價政策，引導(dǎo)全社會合理用電、節(jié)約用電；加大力度實施節(jié)能產(chǎn)品惠民工程，利用財政補貼方式推廣高效節(jié)能空調(diào)、節(jié)能汽車、節(jié)能燈等。

其三。實行鼓勵企業(yè)增加節(jié)能減排投入的政策。允許企業(yè)設(shè)立節(jié)能減排專項費用按銷售收入的一定比例提取，并計入成本，專款專用。在銀行業(yè)實施促進節(jié)能減排的“綠色信貸”戰(zhàn)略。嚴(yán)格限制向高污染、高能耗、高二氧化碳排放項目和納入違規(guī)排污“黑名單”企業(yè)貸款，對符合資源節(jié)約、環(huán)境保護和綠色發(fā)展的企業(yè)及項目加大信貸支持。

其四，適當(dāng)增加主要污染物總量控制的指標(biāo)種類。我國僅對二氧化硫和化學(xué)需氧量兩種主要污染物實施總量控制是不夠的，建議在“十二五”規(guī)劃中適當(dāng)增加氨氮、氮氧化物類以及重金屬等其他主要污染物的減排指標(biāo)，以增強對環(huán)境的保護力度。

傾力補足社會建設(shè)“短板”

受訪專家普遍認為.被置于“十一五”規(guī)劃重要位置的民生和社會建設(shè)，取得前所未有的成就。但與高速增長的經(jīng)濟目標(biāo)相比，社會建設(shè)仍顯薄弱。和超額完成的經(jīng)濟增長類指標(biāo)相比，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)類的指標(biāo)進展較慢.要達到預(yù)期目標(biāo)有一定困難.同時社會建設(shè)的力度和效果尚顯不足。

中國社科院榮譽學(xué)部委員、社會學(xué)家陸學(xué)藝教授認為，“當(dāng)今中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段，社會結(jié)構(gòu)卻還處于工業(yè)化初期階段。可以說。社會建設(shè)比經(jīng)濟建設(shè)滯后了15年。”以社會階層結(jié)構(gòu)為例，工業(yè)化中期階段，中產(chǎn)階層應(yīng)該達到40％以上。而2008年中國只有23％，離現(xiàn)代化國家應(yīng)有的“橄欖型”社會結(jié)構(gòu)還有很大距離。

一是財政投入不足。據(jù)有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，中等收入國家在基本保障方面的平均財政支出大約占GDP總量的10.3％，我國這一數(shù)值只有5.4％。教育、衛(wèi)生、住房、社會救助、社會養(yǎng)老5個方面的財政支出比重.均低于同等收入國家的平均水平。

二是受體制因素制約，財權(quán)、事權(quán)劃分不清，財權(quán)上移、事權(quán)下沉，加上轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。削弱了地方提供公共服務(wù)產(chǎn)品的能力。影響了民生政策的落實。

三是公共政策仍需加強民主化、科學(xué)化、透明化以及必要監(jiān)督，干部考核體系往往更看重經(jīng)濟增長而忽視了民生目標(biāo)。

國家行政學(xué)院教授丁元竹為記者講述了一件事：他前不久受邀參加了一個地方“十二五”規(guī)劃編制研討會，發(fā)現(xiàn)參與者基本都是經(jīng)濟部門.大家熱衷討論的也都是經(jīng)濟增長。“在一些地方政府績效考核指標(biāo)中，民生保障和改善類指標(biāo)只占到20％左右。有限的民生指標(biāo)還存在重保障面輕保障水平、重人均水平輕社會公平等問題。”

在多位受訪專家看來。“十二五”規(guī)劃應(yīng)該在社會建設(shè)方面作出強有力的政策部署和明確的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)。

(來源：《瞭望》2010-09-09)