危機中推進養老保險改革的國際經驗探析(上)

2008年9月以來，一場震驚世界的金融風暴席卷而來，全球正面臨自20世紀30年代“大蕭條”以來最嚴重的金融危機，這一危機對世界經濟所產生的負面影響是巨大而深刻的。在金融危機的肆虐之下，越來越多的人意識到，只有健全社會保障，消費的能量才能更大釋放出來。養老保險是社會保障制度的重要組成部分。在這一關鍵時刻，推進養老保險制度改革，不僅是構建和諧社會的重要舉措，也是拉動內需和促進經濟增長方式轉變的制度保證。本文有代表性地分析了一些國家在危機中推進養老保險制度改革的舉措以及取得的成就，旨在為我國應對金融危機深化養老保險制度改革提供可借鑒的國際經驗及啟示，并提出了在金融危機背景下推進我國養老保險改革的若干建議。

一、危機中推進養老保險改革的國際經驗

（一）20世紀30年代經濟大蕭條時期的美國經驗

20世紀初期，美國才開始關注老年工人的養老保障問題，直到1935年美國國會才正式通過了社會保障法案，是西方主要工業化國家中最后一個實施社會養老保險立法的國家。美國社會保障法案的頒布，與當時的經濟形勢有著密不可分的聯系。

20世紀30年代初，美國遭遇了歷史上最為嚴重的經濟危機，經濟危機造成大批工人失業，城鄉居民貧困人口激增，很多人流離失所，社會秩序動蕩不安。據統計，1930年美國失業人數近320萬人，而未到1933年3月就又上升為1800萬人，平均每3個工人中就有1人失業，而半失業者更是不計其數。經濟危機嚴重削弱了美國居民消費的能力，1929年私人消費為5939億美元，隨后到1930年就降至5621億美元，1931年繼續降到5449億美元，1932年跌破5000億美元大關為4961億美元，1933年下降至谷底為4848億美元。同時，經濟危機使老年人的生活更加困苦，許多老年人被迫提前退休，收入來源被中斷；金融系統的崩潰吞噬了許多老年人一生的積蓄，將他們推到困苦的邊緣。不僅普通工人面臨悲慘的境遇，中產階級中也有很多人陷入困窘的生活狀況。

面對大蕭條的嚴峻形勢，為了穩定民心、增強民眾對政府的信任感，當時新任總統羅斯福決心采取積極的措施，他的“新政”把普遍福利為核心的社會保障制度作為擺脫社會經濟生活困境的治國良方。1935年，羅斯福總統簽署了《社會保障法》，美國政府放棄了過去對社會保障事業不干預的立場，轉而在全美范圍內實施由聯邦政府組織的社會保障制度，試圖以此作為穩定社會秩序、擴大內需、停止通貨緊縮的突破口。

1935年社會保障法案中的基本養老金具有強制繳費性、與參保人相關等特征，領取養老金不必進行生活狀況調查。該養老金計劃以社會保險原則為基礎；保險費由雇主和雇員共同承擔；養老金的運營遵守市場規則，繳費較多的人，多年后也獲得更多的養老金。在養老保險規定之外，美國社會保障法案還制訂了養老補助條例。這是一個非繳費性的、由地方管理并且要進行生活狀況調查的老年扶貧計劃，它是一項由聯邦政府和州政府共同出資的計劃，聯邦政府最多向每一個受益人支付15美元，州政府控制總的收益水平高低，這樣各州在收益水平方面存在許多差別。

在羅斯?？偨y一系列大刀闊斧的改革后，1937年美國私人消費回升到6297億，1940年攀升至6880億，1945年8084億。此后便每五年一個臺階大幅度增長。從1947年至今，美國私人消費支出占GDP比重始終在60%以上，始終呈平穩上升趨勢，到1998年逼近70%，成為拉動美國經濟增長的一個重要發動機。正是從1935年開始日益完善的社會保障體系，把美國從1929-1933年經濟大蕭條的地獄中挽救出來，并奠定了經濟增長方式良性循環的基礎。

（二）“二戰”后和20世紀70年代石油危機時期的英國經驗

1、“二戰”后，英國推進養老保障制度改革的經驗

1941年，英國政府任命以威廉·貝弗里奇為首的委員會，為戰后的英國設計社會保障制度。1942年，該委員會向英國政府提交了《社會保險及有關福利問題》，也就是著名的“貝弗里奇報告”。為了恢復戰后英國的經濟建設，貝弗里奇報告提議制定一個包括社會各階層在內的社會保險和福利體系，對每個英國公民，不分貧富，一律提供包括從子女補助、失業津貼、殘疾津貼、生活困難救濟、婦女福利和退休養老金等從搖籃到墳墓的完備的社會保險和福利項目。同時，該報告還提出了社會保障的“六項原則”：統一收益標準、統一繳費、統一管理、適當受益、全面普遍和區別對待。根據貝弗里奇報告建立起來的養老金制度是一種同一標準的養老保障制度，養老金領取者不僅按照同樣的標準繳納養老金費用，而且也在按照同一標準領取養老金津貼。就這樣，在戰后經濟蕭條的時代，貝弗里奇報告將所有公民都覆蓋在了養老金計劃范圍內，保障全體公民都能享受最低限度的經濟保障。

2、石油危機時期，英國推進養老保障制度改革的經驗

20世紀70年代，英國社會經濟再次出現嚴重蕭條，英國工黨對養老保障制度進行了改革。改革的目標既要盡可能降低養老金的支出，以減輕財政負擔，又要盡可能提供充分的養老金，滿足老年人口的生活需要。在社會經濟嚴重蕭條的情況下，英國工黨的養老金制度改革的目標一直處于矛盾中，并在抑制財政支出的同時偏向了后者。1975年的養老金法案由工黨政府頒布，該法案要求建立一種綜合性國家收入養老金制度，由基本養老金制度和與收入相聯系的附加養老金制度等兩部分構成，同時要求提供比所提供的數額大得多的與收入相關的附加養老金部分，附加養老金的最高津貼額為工人在20年最佳工作狀態下收入的25%?；攫B老金與總體物價、收入水平相聯系，附加養老金僅與物價水平相聯系。享受職業養老金者如果該職業養老金可以為其提供相當于國家收入養老金制度下的附加養老金，便可以不參加這種附加養老金制度。1976年，英國又頒布了補充福利法，規定領取國家養老金制度者如果其生活難以維持，可以申請補充養老金。此外，工黨政府對婦女領取養老金作出了許多改革。1975年在養老金法規定，已婚或1977年4月以后開始工作的婦女在養老金制度方面擁有與男子一樣的權利。從1979年4月開始，已婚婦女在其婚后到60歲之間可以不必工作滿一年半的時間就可以具備領取養老金的資格，婦女如果具備與男子同樣的收入就可以得到與男子同樣的附加養老金。

（三）“二戰”后、20世紀70年代石油危機時期和90年代泡沫經濟破滅后的日本經驗

1、“二戰”后日本推進養老保障制度建設的經驗

“二戰”后的日本，首先需要解決的是大量的失業、貧困和物質匱乏等問題，重建社會保障制度就成為戰后社會建設中一項最為緊迫的任務。1946年《日本國憲法》第25條規定：“一切國民都享有維持最低限度的健康和有文化的生活權利。國家必須在生活的一切方面努力提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛生事業。”在社會國家和福利國家觀念的指導下，從1946年起直至1953年，日本政府初步建立了社會保障制度，這對日本國民經濟的迅速恢復和發展發揮了重要的作用。

日本的養老保障制度始于戰前的“恩給制度”，主要是對退休后的國家官吏、軍人及其家屬提供優厚的生活保障。戰爭期間，為了擴充兵力，船員、礦工等特殊行業的職員也被納入保障范圍內，因此就形成了當時日本養老保險制度的兩大體系，即以政府職員為主體的恩給制度和以民間雇員為主體的厚生年金制度。

但戰后的經濟蕭條和通貨膨脹，導致厚生年金制度的給付金額尚不如最低生活保障所支付的救濟金額，人們普遍對養老保險失去了信心，加入人數也就急劇減少，該制度實際上名存實亡。為了彌補厚生年金制度的缺陷，1948年日本政府增設遺屬年金和遺兒年金等。隨著經濟逐步恢復，日本政府于1954年頒布了新的《厚生年金保險法》，開始了對養老保險制度的修正和重建。新的《厚生年金保險法》對重建養老保險提出如下具體實施方針：改革支付制度，由以往的報酬比例制度改為定額比例與報酬比例混合的制度；改革支付年齡，由以往的55歲提高到60歲；改革基金的積累方式，將以往的固定財政積累方式改為浮動積累方式；改革國家財政負擔比例，國家負擔由以往的10%提高到15%，以防止通貨膨脹造成的養老金貶值。上述措施為此后厚生年金的發展提供了一個框架和基礎，在一定程度上挽救了瀕臨解體的日本養老保險。

1959年通過的《國民年金法》使日本在60年代開始了國民皆年金體制，實現了養老保障的全民覆蓋。

2、石油危機時期日本推進養老保障制度改革的經驗

20世紀70-80年代，在經歷兩次石油危機之后，日本經濟在低速增長的過程中日漸暴露出諸如資源短缺、市場狹小等脆弱的一面，同時日本的產業結構和人口結構都發生了巨大變化，給日本養老保險制度的運作帶來了巨大的沖擊，使養老金收入和支出之間出現了很大的資金缺口，直接威脅了制度本身的存續。日本政府于1985年開始對《國民年金法》進行大幅度的修改，主要內容包括：引入基礎年金、支付水平和負擔的合理化、確立婦女享受年金的權利、擴充殘疾年金等。自20世紀80年代起，日本養老保險制度改革的目標是實現年金制度的一體化，縮小分立型養老保險之間日益擴大的差距，實現養老保障的公平性；通過降低年金的支付水平、增加年金保險費的繳納額及提高年金開始支付的年齡，以縮小年金制度的財政開支；形成了一套多層次、多渠道、多形式的國家、企業和個人三者結合的社會養老保險體系。

3、泡沫經濟破滅后日本推進養老保險制度的經驗

自1990年日本泡沫經濟瓦解后，日本的實質經濟增長率為1.6%，1990-1997年國民所得的平均增長率僅為1.7%，經濟增長長期低迷，失業率不斷攀升。此外，日本人口老齡化進展迅速，使得支付養老金的支出持續擴大，以致財務收支失衡，政府公債膨脹，人們對日本養老保障制度的危機意識油然而生。面對泡沫經濟后的經濟形勢，日本政府強調養老保障的改革方向不能只考慮所見預算以排除影響經濟增長、財政收支、經常收支等整體經濟面的障礙，而應當顧及各階層間、各職業間、世代間、地域間等的再分配功能，構建長久健全的養老保障制度。日本政府對公共養老金制度提出的改革方案包括：由于雇傭方式的改變（由終身雇傭制改為能力雇傭制而勞動力流動性增強），公共養老金制度應朝一元化方向改革，以避免制度間互相轉移的繁瑣手續及個人權利的喪失；以降低年金給付水平為前提，減輕中青年的負擔，但在降低水平的同時，應先考慮經濟情況較弱的老人而保障其生活；提高年金支付年齡，從而修正世代間負擔與給付的平衡；擴大養老金繳費基數，將按月工資收取養老保險費改為按年收入收取，即把獎金也納入繳費基數；為了保證財源，提出把國庫負擔費由1/3提高到1/2。

（四）20世紀80年代的智利經驗

20世紀80年代，軍人政變前后智利經濟陷入重重危機，國有企業幾近崩潰。面對當時的經濟困境和財政危機，軍人政府認為市場化和私有化能夠給智利帶來新的生機。在這樣的經濟背景下，1981年，智利養老保險私有化作為一項新的政策措施出臺。智利模式的基本內容是：以個人資本為基礎，實行完全的個人賬戶制，并由私人養老基金管理公司負責經營管理。保險費完全由個人繳納，雇主不需要承擔供款義務。這樣，政府的直接責任被縮小到最小限度，而個人的責任卻被擴大到極大程度。

智利的養老保險改革以個人為直接責任主體，采用完全積累方式，從而減輕了政府責任，私營化、資本化管理給養老基金帶了較高的投資回報。智利養老保險制度的改革表明：市場機制的應用能夠創造出相應的效率、個人責任的強化可以直接減輕政府所負的責任，而這兩點恰恰是傳統社會保障制度所欠缺的。但盡管如此，智利養老保險改革是一種極端的制度安排，無論如何改革，傳統養老保險責任分擔機制與互濟互助功能以及政府的主導責任從根本上將不會發生改變。

（作者：余仲華系中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員；周儀系中國福利彩票發行管理中心人事部職員）

（未完待續）