印尼共和國的行政改革概覽

1998年之前印尼的專權統治存在諸多問題，如腐敗、低效、不透明、政府機構結構和財政不盡合理、員工知識技能落后等。1998年嚴重的經濟危機之后，印尼進入了改革時代，政府以善政、廉政、反腐、發展民主和市場經濟為核心，制定了多項法律法規和政策推動改革。改革的對象包括行政權、公務員管理和公共服務，旨在形成透明、誠信、民主、包容、負責、有效、服務大眾的政府文化。

一、印尼的行政權改革

印尼行政權改革的核心是權力下放。2001年，印尼放棄中央集權，將行政權力下放給地方政府，中央政府開支的大約三分之一轉移到了地方。2004年，總統首次由人民直接選舉產生。他們聲稱其選舉是采取相對自由、公正和和平的方式完成的。但是，在以多黨制為特點的新的政治體制下，如何向新的制衡形式和民主治理過渡等問題還遠遠沒有得到解決。一些專家認為，在財政開支方面，印尼是世界各國權力下放程度最大的國家之一。印尼權力下放的主要變化體現在行政區改革、地方領導自主創新和組織建設三方面。

首先，行政區改革意味著在省一級和區一級創建新的行政管轄區。印尼行政區數量已從1998年的301個大幅增加到2010年初的512個。權力下放往往伴隨著新行政區的創建，這在加拿大、俄羅斯、尼日利亞、巴基斯坦等國家都曾發生過。但是，在印尼，絕大多數行政區改革并沒有經過充分的思考和論證，其評價體系尚不完善。

第二，地方領導創新的產生得益于地方領導選舉制度的改革。自2004年起，公民直接選舉地方領導，這使得地方領導的背景呈現多樣化趨勢，從以前相對單一的軍隊背景，到如今的官員、學者、商人和非政府組織活動家等背景。這一舉措推動了一些地區的創新性發展。許多地方領導創造了處理地方問題的新政策，而且不再需要經過中央政府的審核。一些地方政府的創新性政策十分成功，被中央政府采用后在地區間進行推廣，例如，免費醫療服務，急救服務，電子化選舉，通過報刊公開政務，政務監督投訴熱線，公民滿意度調查，電子化公共服務，精簡政府機構和公務員隊伍，公開招聘公務員，以能力測試為據的公開晉升系統，以業績為據的公務員工資分配，通過個體評價系統確保基層員工的業績得到認可，義務教育，電腦和網絡知識培訓，通過教育和培訓進行文化方面的變革，翻修貧困人口住房，招商引資，保護傳統特色市場不被新商場取代并使傳統市場現代化等。

一些阻礙地方創新的問題同樣存在，例如，如何平衡基于規則的問責制和基于產出的問責制。通常，如果過多地依賴規則，這樣的問責制會阻礙創新和效率。一些利民政策的突破和創新舉措可能被視為違規行為。例如，基于業績的工資分配制度在一個地區實施非常成功，在另一個地區卻被視為財政的違規操作。改革創新需要承擔失敗的風險，多數官員不愿意承擔這樣的風險，擔心被指控違法違規或濫用職權。只有48.7 %的主管和43.2%行政人員運用了自由裁量權，其中24%運用在人事方面，25%運用在財政方面，60%運用在公共服務方面。

第三，非政府組織和獨立組織迅速增加。非政府組織介于政府和私營企業之間，在處理一些重要的社會問題如公共服務和世界和平等方面注入了前所未有的活力。非政府組織的靈活性和與草根社區的緊密關系使得他們能夠快速調動各方資源。他們的純潔、執著和熱情在一定程度上填補了社會需求的空白。從前，印尼的非政府組織和政府間的矛盾尖銳。自1997~1998年的經濟危機和緊隨其后的改革以來，印尼政府希望非政府組織能夠成為實現國家目標的治理形式的一部分。在政策放寬的環境下，非政府組織的數量飛速增長，從1998年的3000家，到2001年的19000家。地方級和國家級的非政府組織的種類多樣，例如，有立足社區或更廣泛社會領域的，有以宣傳或協調聯絡為工作宗旨的，有定位在面向公眾、專門行業或學術領域的。但是，印尼的非政府組織目前還存在發展良莠不齊，以公謀私，被利用或被商業化等問題，阻礙其發揮社會功能。

在國際壓力以及國內腐敗的背景下，一些獨立組織應運而生，目前共94個，如國家巡查員委員會、國家法律委員會、反腐委員會等。在改革之前成立的獨立組織由政府官員組成，起到延伸政府職能的作用。改革后的獨立組織，其成員背景和作用呈現多元化，成員由高級委員會選拔，由立法機關定奪，其人事結構包括來自私營、公共、專業和政府組織的人員。獨立組織的作用不在于政策制定或公共服務，而在于監督政府行為、建議修訂法律法規、政策咨詢、協調各部門工作或填補政府公共服務方面的空白。同時，一些獨立組織通過公開招聘、公眾成員制、公眾捐款、信息提供等方式落實公眾參與機制。但是，這些獨立組織也存在一些問題，如組織間職能重疊、公眾參與程度不被納入組織績效評估的標準、在財政上和人員配置上過于依賴政府等。

印尼的權力下放尚存在諸多問題，包括改革零散片面，缺乏政治價值體系、明確的議程和宏觀的改革設計，一些政策相互矛盾，計劃多，落實少，導致執政效果并沒有大幅提升。一些研究表明，印尼的權力下放已呈過度趨勢。過度分權導致司法權不均衡，執政系統繁雜。目前全國共有32個部委，51個法定團體，33個省級政府和524個區級和市級政府，每個部門都有自己的目標和工作重點，導致各部委之間項目的重復建設。

此外，權力下放后對地方政府高度依賴，然而一些地方政府缺乏決心和能力，無法勝任。一些地方長官的權力過大，不受地方議會控制。一些地方政府在執政過程中受黨派和資助選舉的商家控制，服務黨派和商家大于服務大眾。一些地方執政不力已經導致了對自然資源和環境的破壞、腐敗和地方福利水平下降等問題的出現。

二、印尼的公務員管理改革

除了上述印尼行政權改革以外，一些其他領域，例如公務員管理和公共服務，也被納入印尼行政改革的日程。公務員管理現代化是印尼行政改革的目標之一。公務員管理現代化的內容包括：公務員隊伍文化建設，人力資源發展，評估、獎勵、薪酬制度等。其中，在公務員隊伍文化建設方面，政府試圖營造視印尼公務員職業為一種崇高事業的文化氛圍，培養一種職業的、不受黨派影響的公共服務理念。在人力資源發展和評估、獎勵方面，政府從領導能力建設、崗位明晰、招聘、培訓、專業化、職業發展、薪酬、晉升和轉崗管理等方面進行了調整。具體包括，實施公開招聘，建立以業績和能力為標準的晉升制度，設立評估中心。評估中心為公務員的職業規劃和發展建立了人力資源信息系統，其中包括能力字典、能力標準、能力建設方式方法。

然而，公務員管理改革的力度和成效均不顯著，主要反映在兩方面：首先，加薪的力度太小，未能起到激勵公務員創造業績的作用，亦不能滿足日常生活的需要，公務員管理崗位和專業崗位的工資比私營單位同類崗位的工資要低很多。退休金也無法保證公務員退休后的生活，低工資繼續成為腐敗的動機之一，工資結構和工資制定方法并沒有和工作量、工作能力和業績有效掛鉤。

其次，在評估方面，缺乏客觀有效的方法來衡量公務員的工作業績。而且，不是所有單位都實施崗位能力標準。在招聘和晉升評估中，個人政治立場和裙帶關系的作用大于工作能力和業績的作用，公開招聘反而導致年長員工對年輕員工的妒嫉?！皶x升和崗位咨詢處”對員工的晉升起決定性作用，但卻不能保證其客觀公正性。因此，公務員素質和文化的問題沒有得到解決。他們追求名利而非業績，懶散低效，沒有創新精神，服務上級而非公眾。

三、印尼的公共服務改革

印尼的公共服務危機具有普遍性和長期性，已經在大多數政府部門蔓延了幾十年。危機主要表現在腐敗、低效呆板的服務流程及過高的服務成本。印尼政府正在努力改進公共服務組織和管理，提高公共部門的誠信，使公共服務更加人性化，最大程度地提高公眾福利，責任到位，強調落實，樹立公眾對政府的信任，并建立私營企業介入公共服務的機制。為了提高公共服務質量，政府應用了以顧客為中心的方法，包括注重實效，避免內耗，采用競爭機制，服務社會而非政治領袖，應用市場機制，在一些情況下可以通過服務產生經濟收益，并制定了15個顧客滿意標準，即真實性、可靠性、負責性、透明性、安全性、適用性、有效性、經濟合理性、員工能力水平、親近顧客程度、了解顧客程度、友善耐心程度、溝通交流程度、程序的簡化性和明確性。每個公共部門都可以根據自身的情況及服務對象的情況，選擇性地參考這些標準。

事實上，這些措施所達到的效果并不顯著。主要問題反映在：結構重復，職責模糊，政策制定過程不透明，獎懲和績效反饋機制不足，決策過程漫長，因政治、民族、宗教和個人關系而產生的服務不公正等。其中，針對弱勢群體（在身體、精神、能力方面有缺陷的人群）的公共服務也存在方方面面的缺陷，包括重視程度、態度、基礎設施、政策和舉措上的缺陷。比如，印尼政府于2003年通過立法推進特殊教育，將不同程度的殘疾或有缺陷學生進行分類，把弱勢青少年從社會中分離出來，在特殊學校進行教育，結果反而導致弱勢和非弱勢青少年之間的進一步隔閡。

印尼公共服務面臨的主要挑戰是長期存在的城鄉發展不平衡問題。比如巴布亞島的貧困指數是全國平均數的7倍，首都雅加達的53倍，過半人口生活在貧困線以下，有礙國家的穩定和發展。城鄉貧富差距直接導致地方間的公共服務質量的懸殊。

目前，農村公共服務側重鄉村文化、食品供應、環境保護、婦女生育健康和計劃生育這幾方面。公共服務部門對農村文化持尊重和保護的態度，重視傳承地方傳統文化和鄉土智慧。正視全球化和現代化的負面影響，如個人主義和物質至上的文化。在食品供應方面，雖然農村的大部分地區是農耕用地，印尼的鄉村食品供應安全卻得不到保證，其問題突出表現在食品供應與消費系統失調，以及來自國際食品業的剝削等。為了保證食品安全，一些村領導、農業組織和社區組織合作在土地分配和使用上制定照顧貧困農民的政策，并扶持可持續農耕。在環境保護方面，公共服務部門側重水資源和生物多樣性保護，通過法律法規（鼓勵/制裁）和宣傳教育，努力使村民具有公平享有良好生態環境的權利和相應的環保義務。在婦女生育健康和計劃生育方面提高醫療保障和信息咨詢服務。

農村公共服務尚存在諸多問題，主要反映在農村公共部門對非法采礦、違規罰款、自然災害應急措施等問題的處理能力和力度薄弱。這主要歸咎于農村公共服務部門責任權力不明確，體制不健全（如沒有建立鄉村企業），基礎設施薄弱，群眾參與程度有限，干部受教育程度低和后期能力建設不到位，缺乏資金和資源管理的知識和能力。

綜上所述，印尼的行政改革雖然取得了一定成就，但是困難和問題仍然十分突出，并具有根本性、艱巨性、廣泛性和長期性。改革的規劃者和實施者對印尼的國情和地方的政治、經濟、文化和自然環境狀況缺乏深入的了解和分析，造成生搬硬套，過猶不及，欲速則不達。行政改革需要根據當地的實際情況進行充分的思考和論證，儲備思想和物質基礎，加強人力資源保障，促進機制性和法制性建設，組織協調各方力量，形成合力，以提高印尼行政的適用性、全局性、協調性、可操作性、穩定性和可持續性。

（作者系中國人事科學研究院國外人力資源室博士，本文是作者于2010年7月赴印度尼西亞參加第28屆國際行政科學學會年會論文。）