農村公路管理養護的“棗莊模式”

交通運輸部副部長馮正霖指出，農村公路管理養護“棗莊模式”為全國提供了依據，應做好推廣。

自2002年底以來，政府出臺政策，加大對農村公路建設的投入，啟動了中國歷史上規模最大的農村公路建設，農村公路管理養護隨之提上議事日程。

山東省棗莊市在其轄區薛城區首先實施了農村公路管理養護體制改革試點工作。2007年12月，棗莊市政府出臺了《關于農村公路管理養護體制改革的實施意見》，做到了政府主導，資金、人員、責任、考核、獎懲“五個落實”，形成了農村公路管理養護的常態化、規范化，“棗莊模式”應運而生。

“棗莊模式”產生背景

農村公路是農村地區主要的交通基礎設施，關系到農民生產生活和農村經濟社會發展。過去，農村公路里程少，多為農民自建，農民出行“晴天一身土、雨天一身泥”，交通極為不便，嚴重阻礙了農業、農村經濟的發展和農民生活水平的提高。

占全國公路總里程75%的農村公路，成為中國公路體系中最薄弱的環節。

2002年底以來，我國政府啟動了中國歷史上規模最大的農村公路建設，在這一政策指引下，區域面積4563平方公里、人口387萬人的棗莊市，實施了大規模的農村公路改建。

據統計，7年間棗莊市累計投資31億元，建成農村公路6115公里，公路密度達到每百平方公里150公里，實現了村村（行政村）通油路。

棗莊市交通運輸局局長牛佳棠在介紹“棗莊模式”時說，棗莊農村公路改建充分調動了各級各方面的積極性，較短時間內實現了農村公路的快速建設。但隨著里程的增長，管理養護問題也提到議事日程。

由于受資金能力的限制，農村公路改建普遍存在投入偏少、建設標準偏低的問題，如果管理養護不到位，必將導致前建后壞，造成嚴重浪費。

據測算，一般四級農村公路每公里造價約30萬元，而養護1公里農村公路平均每年僅需1.6萬元；如果只建設不管養，壽命期限一般為3-5年，而如果管理養護兼顧，使用壽命則可延長至10年左右。

因此，加強農村公路管理養護成為不可忽視的重要問題。在這樣的背景下，探索解決農村公路管理養護的“棗莊模式”產生了。

力推“四級管養體系”

實現農村公路長期有效管養，必須明確責任主體。在實踐中，棗莊市根據國務院辦公廳《農村公路管理養護體制改革方案》和《山東省農村公路管理養護辦法》，于2007年初在轄區薛城區實施了改革試點工作，指導薛城區政府出臺了《薛城區農村公路管理養護體制改革實施方案》及《實施細則》。

之后，棗莊市又成立了由市政府牽頭，市財政、人事、交通等部門組成的督查組，對各區（市）農村公路管理養護體制改革進展情況進行專項督查。

經過前期摸索，2007年12月，棗莊市政府出臺了《關于農村公路管理養護體制改革的實施意見》，建立了主體明確、資金保障、運轉有效的運行機制，形成了市、區（縣級市）、鄉（鎮）、村“四級管養體系”。據牛佳棠介紹，該“四級管養體系”即為市級政府層、區（縣級市）政府層、鄉（鎮）政府層和村級層。

按照農村公路養護規范，養護工程由鄉（鎮）農村公路管理站上報區（市）農村公路管理處，經交通運輸部門批準后組織實施。

其中，大中修工程實行招投標，并進行合同管理，交通運輸部門負責質量監管；小修工程和道路病害處理由區（市）農村公路管理處養護中心負責；日常保養由養路員負責。村委會將村道納入村級公共財產，把維護路產路權條款列入“村規民約”。

農村公路養路員也是農村公路路政協管員，及時制止、舉報損壞公路的行為，協助做好路政調查、取證和處理工作。牛佳棠透露，下一步，棗莊將在財力比較好的鄉（鎮）試點農村公路管養分離，逐步實現農村公路養護市場化。

養護資金專款專用

資金問題一直是農村公路管理養護中的重要問題之一。棗莊的做法是：把農村公路管理養護費用納入地方財政支出范圍，建立健全以政府投入為主的穩定資金渠道，確定了分級補助政策。

其中，市統籌本級預算，按照縣道每年每公里2000元、鄉道每年每公里1500元、村道每年每公里1000元；大橋每年每座3000元、中橋每年每座2000元、小橋每年每座1000元的標準，安排財政資金用于農村公路的管理養護。

各區（市）及鄉（鎮）政府，統籌財政預算，按照縣道每年每公里不低于5000元、鄉道每年每公里不低于4000元、村道每年每公里不低于2000元的標準，安排財政資金用于農村公路的日常保養，并負責落實養護大中修工程配套資金。

棗莊市成為山東省首個從市級財政中列支專項資金用于農村公路管理養護的市。2008年，在財力十分緊張的情況下，棗莊從市級財政中列支400萬元用于農村公路管理養護，山東省財政廳專門就此向國家財政部作了信息專報。

2009年，棗莊市共籌集農村公路養護資金4854萬元，其中，市財政列支782萬元。今后隨著農村公路里程的增加，管理養護資金的數額將不斷加大。

為對農村公路養護資金進行有效的監督和管理，棗莊市政府明確由交通運輸部門會同財政部門共同監管，市、區（縣級市）分別設立農村公路管理養護資金專戶，實行“專款專用、專戶管理”。審計部門定期對農村公路養護資金使用情況進行審計。

2010年，棗莊市交通運輸局、市審計局抽調專門人員，組成2個審計小組，利用1個月的時間，對區（縣級市）農村公路建設管理養護資金落實及使用情況進行審計，重點對地方配套資金是否及時到位，是否有截留、擠占、挪用等問題進行審計。對審計中存在問題的區（縣級市）、單位，進行通報批評，并呈報市政府，作為市政府對區（縣級市）政府年度目標考核的重要依據。

養護人員資格準入

農村公路管理養護是一項長期性、連續性的工作，養護隊伍必須保持相對穩定。

為保障各項管理養護工作得以正常開展，做到“有人管事”，棗莊各級交通運輸部門按要求配備農村公路管理養護人員。市、區（市）、鄉（鎮）農村公路管理機構的負責人由本級政府選任，專職工作人員從交通運輸部門內部選用或通過公開招考錄用。

上述人員工資待遇，由原渠道或同級財政負擔，不擠占農村公路養護專項資金。在此基礎上，以行政村為單位每3公里選配1名養路員（不足3公里的按每行政村1名選配）。

目前，棗莊市共有農村公路養路員2142名。由于農村公路具有點多、線長、面廣、管理難的特點，在養護作業時“單兵作戰”，為選出具有較強的事業心和責任心、能獨擋一面的養護能手，棗莊市農村公路養路員上崗實行崗前培訓和嚴格的資格準入制度，通過資格審查后方可上崗。如此做法，在業內少見。

據了解，村道養路員由村委會推薦，鄉道養路員由鄉（鎮）農村公路管理站推薦，分別由上一級農村公路管理部門審查資格。

養路員補助根據當地實際情況確定，縣道、鄉道養路員補助分別由縣、鄉（鎮）農村公路管理部門負責；村道養路員補助原則上由村委會負責落實，有條件的村由村集體承擔，經濟困難的村由鄉（鎮）財政補助。

管養工作納入政府年度考核

棗莊將農村公路管理養護工作列入了政府年度目標綜合考核。

據了解，棗莊市政府與區（縣級市）政府，區（縣級市）政府與鄉（鎮）政府，鄉（鎮）政府與村委會分別簽訂農村公路管理養護工作目標責任書，村委會與養路員簽訂合同書，進行嚴格的量化考核。

在此基礎上，棗莊市交通運輸局與市農村公路管理處、各區（市）交通運輸局分別簽訂目標責任書，將農村公路管理養護工作納入年度考核項目，作為衡量行業工作的重要依據。

值得一提的是，為強化日常考核監督，客觀、真實地反映鄉（鎮）農村公路管理養護工作，棗莊充分發揮鄉（鎮）交管所的作用，在路政巡查的同時，負責轄區內農村公路管理養護工作的監督考核。

“在實施嚴格考核的基礎上，每年年底及時將農村公路管理養護考核結果上報市考評辦公室，計入對區（縣級市）政府年度綜合目標得分，作為市委、市政府獎懲的依據。”牛佳棠說。

在此基礎上，棗莊市交通運輸局在行業層面，對區（縣級市）交通運輸局的農村公路管理養護工作目標完成情況進行綜合考核，評定等次，兌現獎懲。

對認真履行職責、管養成效明顯、綜合評定等次為“優”的區（縣級市）交通運輸主管部門，給予表彰獎勵；對年終評定等次為“差”的，進行通報批評，并限批該區（縣級市）新建農村公路項目，扣減財政養護補助資金；對造成路況嚴重下降甚至出現嚴重損毀，直接影響通行的，建議追究有關責任人的責任，并在新聞媒體上公開曝光。

此外，本著執行與監督分離的原則，對養路員實施動態管理，由鄉（鎮）農村公路管理站依據交管所每月監督考核的結果，對養路員發放80%的補助，剩余補助年終根據綜合考評結果兌現到養路員。對年終綜合評定為“優秀”的養路員，由鄉（鎮）農村公路管理站給予一定的物質獎勵；對連續兩個月考核不合格的，退回村委會，再由村委會重新推薦。

為新農村建設鋪筑康莊大道

棗莊市堅持政府主導，資金、人員、責任、考核、獎懲“五個落實”，建立農村公路管理養護長效機制的做法得到了各級政府和上級交通運輸部門的充分肯定，被譽為“棗莊模式”。10月27日—29日，棗莊市交通運輸局由國家交通運輸部推薦，受大會秘書處邀請參加了在濟南召開的第二屆世界農村公路大會，市交通運輸局局長牛佳棠向大會作了《中國農村公路管理養護的“棗莊模式”》的專題報告，受到了大會組委會和來自各國與會代表的熱議和關注，這標志著中國農村公路管理養護“棗莊模式”走向了世界。

為鞏固成果，在農村公路管理養護工作實踐中，棗莊市交通運輸局十分注重管理創新和科技創新，于2008年開展了《農村公路管理養護研究》課題，并獲山東省科技進步三等獎。

在此基礎上，為促進農村公路管理養護決策科學化，系統總結國內外農村公路管理養護的經驗與啟示，開展了“農村公路養護管理評價體系研究”。2010年初，這一課題通過了中國公路學會組織的科技成果鑒定，認為該課題“研究成果總體上達到國際先進水平”。11月3日，該課題通過了中國公路學會交通科技進步一等獎的評獎答辯，獲得了國家交通運輸部總規劃師戴東昌等評委的一致好評。

據牛佳棠介紹，該課題成果的應用給棗莊農村公路管理養護帶來了較為明顯的經濟效益。從2008、2009年對比分析看，在滿足小修保養資金需要的前提下，中修資金投入比例由2007年的23.7%提高到2009年的36.2%，在保證優良率指標的前提下，養護投入平均每年每公里節約500元，共節約養護資金543萬元。

按山東省20萬公里農村公路估算，運用該研究成果進行決策，預計每年可節約養護資金約1億元；如能應用于全國，集約節約養護資金將更加可觀。

可以說，通過實施有效地管理養護，保障了農村公路的完好暢通，為農民生產、生活提供了基礎和保障，也帶動了公路沿線農副產品運輸業、加工業、養殖業、旅游業、服務業等相關產業的發展，有效地促進了農民增收。

以棗莊市為例，在2003年之前，農民人均純收入僅為2000余元，2009年達到6000余元，增長了200%，農村交通運輸業戶發展到23000多戶，從事商貿、維修、餐飲服務的個體工商戶達到39000多戶，所帶來的間接效益不可估量。

預計到今年年底，全國農村公路總里程將達到345萬公里，如何高效長久的管理養護農村公路、更好地發揮投資效益成了全國乃至全世界關注的問題。交通運輸部副部長馮正霖指出，農村公路管理養護“棗莊模式”為全國提供了依據，應做好推廣。參加第二屆世界農村公路大會的與會國家和地區的代表也紛紛表示，中國農村公路的發展歷程與他們國家有類似之處，特別是像“棗莊模式”這樣的建設與管理養護經驗對他們很有借鑒意義。