郵政普遍服務(wù)均等化

中共中央國務(wù)院在國辦發(fā)【2009】42號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村郵政物流的發(fā)展意見》文件中指出：“國家對(duì)農(nóng)村郵政普遍服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目給予支持，力爭在2012年之前全部完成郵政基礎(chǔ)設(shè)施空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政局（所）補(bǔ)建工作”。

黨的十七大明確提出要實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，積極推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前郵政普遍服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展很不均衡，農(nóng)村郵政設(shè)施建設(shè)相當(dāng)滯后，而廣大農(nóng)民對(duì)于郵政普遍服務(wù)的需求卻非常迫切。據(jù)郵政局統(tǒng)計(jì)，我國目前農(nóng)村空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）數(shù)量占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比重近1/4，中西部地區(qū)十幾個(gè)省份空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)局（所）的比重超過了1/3，特別是包括藏區(qū)在內(nèi)的邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)局（所）的比重超過了一半以上，當(dāng)?shù)乩习傩沼绵]十分不方便。

補(bǔ)建的意義

農(nóng)村郵政局所是保障公民基本通信權(quán)利、服務(wù)“三農(nóng)”的重要平臺(tái)，當(dāng)前，加快郵政空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)差距具有重要意義。隨著我國經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和變化，農(nóng)村郵政鄉(xiāng)鎮(zhèn)局（所）承載著服務(wù)“三農(nóng)”，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的功能。依據(jù)我國郵政年報(bào)統(tǒng)計(jì)，我國郵政71%的網(wǎng)點(diǎn)和80%的投遞路線位于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村郵政不僅滿足我國農(nóng)村居民的基本通信需求，也是保證國家在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)政令暢通，傳播國家方針政策等，保證國防安全的必要條件。

中共中央國務(wù)院在國辦發(fā)【2009】42號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村郵政物流的發(fā)展意見》，文件中指出：“國家對(duì)農(nóng)村郵政普遍服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目給予支持，力爭在2012年之前全部完成郵政基礎(chǔ)設(shè)施空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政局（所）補(bǔ)建工作”。

修訂后的《中華人民共和國郵政法》于2009年10月1日起施行。郵政法要求各級(jí)人民政府應(yīng)將郵政設(shè)施的布局和建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，重點(diǎn)扶持農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)郵政設(shè)施的建設(shè)。在我國郵政行業(yè)普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地區(qū)原則上應(yīng)設(shè)置1個(gè)提供郵政普遍服務(wù)的郵政營業(yè)場所。因此建設(shè)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所），也是踐行我國郵政法的基本體現(xiàn)。

黨的“十七”大也明確提出了實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國居民公共服務(wù)均等化。郵政普遍服務(wù)是典型的公共服務(wù)，占全國絕大多數(shù)的農(nóng)村居民有平等享受郵政公共服務(wù)的權(quán)利，而郵政局（所）的建設(shè)，不僅是一項(xiàng)民生工程，也是使“公共服務(wù)”得以實(shí)現(xiàn)的重要支撐條件。

改革開放以來，中央及各級(jí)政府財(cái)政實(shí)力大幅加強(qiáng)，農(nóng)村郵政服務(wù)所依托的道路交通網(wǎng)絡(luò)無論從技術(shù)等級(jí)和通達(dá)度方面上，都顯著提高，由此帶來農(nóng)村郵政服務(wù)的發(fā)展，環(huán)境條件大為改善，這些也為我國空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）建設(shè)提供了可行條件，補(bǔ)建工作勢在必行。

補(bǔ)建面臨的主要困難

全國農(nóng)村空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）補(bǔ)建量大、任務(wù)重，將面臨困難很多，主要表現(xiàn)在：

（1）資金困難。由于待補(bǔ)建的空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)局所規(guī)模大、數(shù)量多，大多數(shù)地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村和山區(qū)，人口稀少，業(yè)務(wù)量少，運(yùn)營虧損嚴(yán)重，很多省份郵政公司維持現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)都已十分困難和窘迫，根本無力新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)局所。資金問題制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所建設(shè)和發(fā)展。

（2）規(guī)劃難、征地難、費(fèi)用高。由于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）建設(shè)未納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，給郵政局所建設(shè)規(guī)劃和征地造成一定困難。特別是在部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）建設(shè)中，由于郵政部門是中央企業(yè)，很難享受當(dāng)?shù)卣恋貏潛艿恼撸艘Ц锻恋匮a(bǔ)償金外，還要按商業(yè)用地承擔(dān)較高的征地費(fèi)用，加大了建設(shè)成本。

（3）施工比較困難。多數(shù)郵政地處邊遠(yuǎn)山區(qū)，氣候條件差、交通落后、人工成本高，建材需外調(diào)，運(yùn)距長，建筑成本高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)水電設(shè)施不健全、氣候惡劣情和施工期短等給建設(shè)施工造成一定難度。

（4）經(jīng)營困難。由于待補(bǔ)建農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)局（所）地處偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和山區(qū)，可預(yù)見的郵政業(yè)務(wù)量很少，局所投入運(yùn)營后費(fèi)用高，建成后往往意味著虧損，增加郵政企業(yè)虧損面，為此帶來經(jīng)營壓力，郵政企業(yè)資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)局所建成后無法轉(zhuǎn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（5）監(jiān)管困難。農(nóng)村郵政普遍服務(wù)監(jiān)督支撐體系乏力，進(jìn)行郵政普遍服務(wù)監(jiān)督工作所需的投入、技術(shù)手段和監(jiān)測體系等還不完備。目前各省僅有省一級(jí)郵政管理機(jī)構(gòu)，且人員編制十分有限，地（市）以下均無郵政管理機(jī)構(gòu)，地（市）以下管理缺位問題比較突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政普遍服務(wù)和補(bǔ)建后運(yùn)營的監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，亟需加強(qiáng)。

補(bǔ)建的措施與建議

空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所的建設(shè)是一項(xiàng)普惠民生的工程，抓緊補(bǔ)建空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)局所十分必要。特別是國務(wù)院國辦發(fā)【2009】42號(hào)文下發(fā)以后，各方面對(duì)于補(bǔ)建農(nóng)村郵政局所工作有共識(shí)、有意愿，當(dāng)前開展這項(xiàng)工作具備條件。

今年上半年，國家發(fā)展改革委按照國務(wù)院國辦發(fā)【2009】42號(hào)文的要求，已經(jīng)布置全國空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)局所補(bǔ)建工作，采取了更加積極有效的措施，改變了由國家郵政集團(tuán)公司和省郵政公司單一的投資建設(shè)和管理模式，實(shí)施補(bǔ)建工作。

一是要求各省（區(qū)、市）發(fā)展改革委、郵政管理局、郵政公司以及財(cái)政、土地、環(huán)保、規(guī)劃等部門建立聯(lián)合辦公機(jī)制，做好補(bǔ)建工作；

二是發(fā)揮中央、地方、企業(yè)三個(gè)方面的積極性，中央和地方政府共同承擔(dān)土建和裝修費(fèi)用，國家區(qū)別東部、中部、西部、四省藏區(qū)和西藏等區(qū)域按不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)補(bǔ)建工作給予定額投資補(bǔ)助，地方政府承擔(dān)其余投資和征地拆遷費(fèi)用，郵政集團(tuán)公司只投入相關(guān)設(shè)備機(jī)具并負(fù)責(zé)運(yùn)營；

三是在補(bǔ)建局所的功能，按照《郵政法》及郵政服務(wù)“三農(nóng)”的要求，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所除滿足郵政信函、包裹、印刷品、匯兌及黨報(bào)黨刊發(fā)行等需求的同時(shí)，還有必要兼顧一定的農(nóng)村農(nóng)資物流配送功能；

四是加大了監(jiān)管力度，由于補(bǔ)建數(shù)量多、投資規(guī)模大，要求各省（區(qū)、市）發(fā)展改革委、郵政管理局、郵政公司會(huì)同有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，重點(diǎn)檢查資金到位率、項(xiàng)目開工率、項(xiàng)目建設(shè)管理、資金使用和工程質(zhì)量方面存在的問題。

目前全國補(bǔ)建工作按照規(guī)模合理、分期建設(shè)、加強(qiáng)管理的總體思路已在全國大面積鋪開，今年中東部地區(qū)大部分省市將完成補(bǔ)建任務(wù)的80%以上，全國力爭于2012年前基本完成補(bǔ)建任務(wù)。

這次補(bǔ)建規(guī)模歷史空前，多數(shù)大部分空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏僻鄉(xiāng)村和山區(qū)，人口稀少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）普遍服存在收入很低，補(bǔ)建后鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）的運(yùn)營將面臨虧損嚴(yán)重和難以維持的局面，由于郵政企業(yè)財(cái)政有限，新建郵政局（所）存在著建成后“曬太陽”的危險(xiǎn)。因此，建議國家和地方政府建立新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所運(yùn)營成本補(bǔ)償互動(dòng)機(jī)制，在進(jìn)行農(nóng)村空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局（所）的建設(shè)同時(shí)，必須考慮運(yùn)營費(fèi)用的財(cái)政補(bǔ)貼，形成建設(shè)投資與運(yùn)營費(fèi)用補(bǔ)貼互動(dòng)機(jī)制，是新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所建得起、用得好，充分發(fā)揮新建郵政局（所）的服務(wù)作用，實(shí)現(xiàn)郵政普遍服務(wù)均等化。（作者單位：國家發(fā)展改革委綜合運(yùn)輸研究所）