行業(yè)極端管制的思考

三、四年前，筆者曾撰文評論的、一度引起行業(yè)熱議的旅游客運管理之海南模式一度沉寂之后，經(jīng) 過三年改良，再度浮出水面。所謂的“海南模式”，就是全省旅游客車“統(tǒng)一調(diào)度、集中經(jīng)營”。全省約2000輛歸屬許多主體的旅游客車實現(xiàn)大一統(tǒng)經(jīng)營，這堪稱為道路客運行業(yè)的一大奇跡。這引起了筆者對旅游客運乃至整個道路客運的一些思考。

放開還是管制

從八十年代初以來，關(guān)于道路客運市場運行體制，走過了一條先放開后管制的路徑。理由十分簡單，放開是為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展后對道路客運服務(wù)供給快速增長的需要，而管制是為了控制市場放開后的無序競爭所帶來的服務(wù)質(zhì)量的下降和秩序的混亂。但是，在后期，特別是進入二十一世紀(jì)以來，道路客運行業(yè)在進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、推行集約化經(jīng)營、對資源進行有控制配置的過程中，卻在無形中助長了小壟斷的形成，且被動地成為小壟斷經(jīng)營的保護者——這種無奈之舉源自于壓倒一切的被無限強化的“維穩(wěn)”要求。實際上，目前，行業(yè)管理部門似乎以一種十分矛盾的心態(tài)在放開與管制之間搖擺著，一方面希冀通過放開沖擊“小壟斷”，另一方面又擔(dān)心因此產(chǎn)生矛盾及安全問題而又謹(jǐn)慎地管制著。這種在管制與放開之間振蕩的局面，是當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展水平中的必然現(xiàn)象，而對于放開和管制的兩種極端方式會有什么好處和后果，是一個值得深入研究的課題。把道路客運經(jīng)營的管制放在市場經(jīng)濟環(huán)境下考量，行業(yè)管理部門常會拷問著自己，這樣做是否符合市場經(jīng)濟的要求?

但是，在今天的海南，以一種特別的高度管制模式實施行業(yè)管理的做法及其效果，似乎在堅定的告訴我們，管制模式?jīng)]有錯!但筆者認為，這或許僅僅適用于海南，放在全國范圍內(nèi)看，放開與管制都不是一個簡單的選項。

海南模式的性質(zhì)

人們對于道路客運行業(yè)的管制模式的困惑源于市場經(jīng) 濟法則的評判。那么，海南模式是否屬于市場經(jīng)濟的性質(zhì)?根據(jù)經(jīng)濟學(xué)教科書定義:市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟就是市場經(jīng)濟。據(jù)此判斷，海南旅游客運服務(wù)資源諸如車輛、駕駛員及經(jīng)營設(shè)施也是按市場需求配置，其服務(wù)也按照市場需求調(diào)節(jié)著，其本質(zhì)仍屬于市場經(jīng)濟。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟的特征趨勢于細致，我們撇開繁瑣的“16條特征”，用“自主性、平等性、競爭性、法制性、開放性”五個基本特征來研判，海南模式又不屬于完全的市場經(jīng)濟。且看以下分析:

自主性。即市場主體(商品和服務(wù)的提供者)能夠自由支配自己的產(chǎn)權(quán)，按照自己的意志參與經(jīng)濟活動，但海南的旅游客運車輛車主，只能被動接受“點菜式”服務(wù)，沒有放棄交易的權(quán)利。

平等性。市場的平等性不僅體現(xiàn)在市場主體之間，還體現(xiàn)在買賣雙方之間。海南模式通過一體化機制(包括規(guī)則和信息系統(tǒng))確保了市場經(jīng)營主體之間充分的平等，但是，在買賣雙方之間的不平等在市場淡季和旺季之間消長，但總體上捍衛(wèi)了賣方——旅游客車經(jīng) 營者集體強勢地位。

競爭性。競爭性是市場的靈魂。市場主體之間以逐利為目的展開競爭，在客觀上達到優(yōu)勝劣汰，確保了社會資源的最合理配置和消費者權(quán)益的最大保障。從所制訂的規(guī)則和所建立的經(jīng) 營機制、服務(wù)體制來看，海南模式的出發(fā)點是鼓勵旅游車經(jīng) 營者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的(服務(wù)優(yōu)者易被點單)，但是，總體而言，由于車輛投放始終維持在適量的水平，自由價格機制對服務(wù)的引導(dǎo)機制失效，海南模式可以被視為一種旅游客運的利益共同體，只要不違反規(guī)則，經(jīng)營者的效益便得到保障，在一定程度上降低的經(jīng)營風(fēng)險，但也限制了經(jīng)營者的競爭欲望。另一方面，作為服務(wù)購買者的另一方，旅游服務(wù)機構(gòu)未能充分享受到充分競爭帶來的價格和服務(wù)的最優(yōu)化。

開放性。經(jīng) 營的非開放性，或者說封閉性是目前道路客運行業(yè)難以破解的問題。正是這種封閉性，造成了道路客運的小壟斷局面。這種封閉性表現(xiàn)在班車客運方面，班線被先入者獨占，對其他經(jīng)營者基本限制。出租車客運基本按行政區(qū)域劃界保護。旅游客運被限制異地接團，只在春運等高峰期經(jīng)特許有所開放。但是，就旅游客運而言，由于經(jīng) 營者采用游擊戰(zhàn)術(shù)，行政邊界藩籬經(jīng)常被拆破，這種非常態(tài)的開放性，在某種程度上使得一些地區(qū)的旅游車價格聯(lián)盟無法建立。而海南獨特孤島環(huán)境，使得海南旅游客運強化了封閉性，造就了海南旅游客運經(jīng)營與管理的“海南模式”，當(dāng)然，也是海南旅游客運形成非完全市場經(jīng)濟性質(zhì)的基本前提。

法制性。誠然，海南模式被強化后，其在國家《道路運輸條例》的框架下，又制定了自己的旅游車輛管理規(guī)則，使得該省旅游客運市場高度法制化，在客觀上，維護了市場經(jīng)營正常秩序，保護了經(jīng)營者和消費者雙方的權(quán)益，這是海南模式的最大亮點。

綜上所述，筆者認為海南模式是一種非完全市場經(jīng)濟模式，但這不據(jù)以判斷該模式的優(yōu)劣。如同中國的市場經(jīng) 濟是中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，海南旅游客運經(jīng) 營管理模式，是基于海南特殊條件形成的。客觀上講，對于一度亂象橫生、且十分容易陷入亂象的海南旅游市場而言，探索出這種模式對于海南國際旅游島建設(shè)必定利大于弊。或者說，對于痛定思痛的海南旅游業(yè)者，與其享受“完全市場經(jīng)濟”下的旅游客運帶來的價格實惠同時又可能要忍受秩序混亂，還不如管制模式下的非最低價格但十分安定這樣的局面更好。

海南模式的不可復(fù)制性

海南模式在2006年已基本形成。2006年筆者專程考察了海南，之后在《運輸經(jīng) 理世界》2006年第11期上發(fā)表了《海南模式及其對旅游客運集約化的影響》，文中樂觀地認為海南模式可以星火燎原 ，各地受海南模式啟發(fā)，將陸續(xù)出現(xiàn)富有自己特色的集約化經(jīng)營模式。時至今天，筆者曾經(jīng) 在溫州的改革已半途而廢，其他地方模式創(chuàng)新嘗試大多失敗了，獨有海南模式在蛻變后新生。

海南模式之所以具有不可復(fù)制性，可以從以下幾方面解釋:

首先，“孤島條件”具有獨特的地理優(yōu)勢，這是內(nèi)地任何地區(qū)無法可比的，也是海南模式成功的最主要原 因。可以肯定，如果沒有瓊州海峽阻隔，島內(nèi)旅游機構(gòu)必定從大陸上調(diào)車，以打破島內(nèi)旅游車的價格聯(lián)盟。因為大海阻隔，島外大陸上旅游車的跨海高成本，使其失去了競爭優(yōu)勢。另一方面，管理部門只要在碼頭設(shè)卡，輕而易舉就能堵住外來車輛。

其次、旅游團隊進出海南的交通以民航為主，這不同于內(nèi)地旅游。這種交通方式，基本排除了島外旅游客車進入海南的理由，而內(nèi)地實行海南式管理時，在甄別區(qū)外車輛是帶團進入還是區(qū)內(nèi)接團這個問題上要付出巨大的行政成本而無法堅持。

再者，旅游是海南支柱產(chǎn)業(yè)，這種地位內(nèi)地多數(shù)地方?jīng)]有可比性，而旅游客運又是決定海南旅游業(yè)興衰的主要因素，整頓旅游市場必須首先規(guī)范海南旅游客運市場，這是海南必須做好的一件大事。海南省政府主導(dǎo)了旅游客運管理的改革，無論是工作的推動還是過程中的維穩(wěn)，政府都體現(xiàn)出了巨大的魄力。這種重視程度對于旅游非支柱產(chǎn)業(yè)的內(nèi)地是做不到，一個管理部門的作為是無法擺平改革中出現(xiàn)的各種阻力的。

最后，海南模式的普遍化有違我國改革方向。改革開放是我國的一項基本國策，隨著改革進程的推進，市場趨于充分的開放、充分的競爭，道路客運行業(yè)也不例外。但是，由于各種復(fù)雜的原 因，使得我國道路客運行業(yè)必須要保持行業(yè)管理部門“保護”下的線路小壟斷、區(qū)域小壟斷、資源配置控制這種局面。這種格局需要付出巨大的行政成本。誠然，在一些短途班車客運領(lǐng)域，因為具有一定公共服務(wù)的屬性，需要整合并加以管制，但無論如何，就總體而言，道路客運特別是旅游客運的開放是基本趨勢，開放觀念已經(jīng)浸入人們的思維，從這種意義上說，海南模式的普遍化不是一個好現(xiàn)象;海南模式在內(nèi)地推行過程中，必定遇到巨大的行業(yè)內(nèi)外阻力。

平衡術(shù)是低成本管理

當(dāng)前，防止外地車輛侵入本地經(jīng)營、維護市場秩序、維護運營安全是旅游客運管理的三大內(nèi)容。各地旅游客運市場的常態(tài)是，絕大多數(shù)旅游客車為掛靠經(jīng)營，旅游客車的投入是限制的;少量外地車輛在本地經(jīng)營，偶有個別本地車輛違規(guī)，行車事故偶有發(fā)生。總之，如果各地行業(yè)管理部門進行常規(guī)化的行業(yè)監(jiān)管，旅游客運行業(yè)出不了大亂子。筆者認為，在今后五年、十年甚至更長時間內(nèi)，保持旅游客運行業(yè)這種平衡狀態(tài)是一種明智態(tài)度。如果試圖打破這種平衡，放開或者加強管制，我們可能需要付出無法確定成功的代價。

放開?意味著車輛投放無控制地增長，意味著外地車輛可以隨意在本地經(jīng)營，意味著個體可以經(jīng)營旅游客運。但是，運營車輛規(guī)費改為燃油稅后，道路客運的利益格局已經(jīng) 發(fā)生變化，原作為利益相關(guān)方之一的道路運管機構(gòu)已經(jīng)退出博弈，但是，行政區(qū)域性的利益依然存在，旅游客運統(tǒng)一大市場一時難以建立，如，本地車主的收益被攤薄，本地就業(yè)崗位被擠占，本地稅收變相被外地擠占等等;市場秩序可能一下陷入混亂，矛盾糾紛將驟然增多，管理部門將耗費大量精力四處救火。

加強管制?意味著完全實行公司化經(jīng)營，意味著嚴(yán)禁外地車輛本地接團，但是，早已習(xí)慣于公司代管下分散化經(jīng)營的旅游客運，有多少個地方道路運管機構(gòu)耗費大量精力試圖清理掛靠、推行集約化經(jīng)營，由公司購車并經(jīng)營管理，最終不了了之?

筆者感到，在當(dāng)前的道路客運行業(yè)，總有一種勢能存在，其指向總是由集中指向分散，否則，如何解釋費了九牛二虎之力實行公司化經(jīng)營之后，稍一懈怠便散伙?班車客運、出租車客運、旅游客運，多數(shù)情況下，如果沒有人為干預(yù)，終究要退歸這種狀態(tài)。這種現(xiàn)象同土地集體耕種回到包產(chǎn)到戶極為相似。筆者認為當(dāng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展到道路客運不被普遍視為易入行、賺錢快的行業(yè)時，道路客運行業(yè)的許多問題便自然消解了，我們不必困惑于放開還是管制了。