土地制度安排的原則思考

要厘清現行土地法規的混亂，必須正本清源，從消除憲法中的二律背反開始。

土地問題已成為社會各界關注的焦點，特別是有關土地管理法，來自法學界、經濟學界、政府、民間的人士都從不同的角度提出了許多修改意見，而很多意見之所以存在著嚴重的分歧，是因為意見提出者往往遵循不同的原則。

我認為，為了使我國土地制度不斷完善，有關土地制度的安排，包括土地法律、法規和政策的制定和修訂，應遵循一些社會普遍認同的基本原則，這樣，大家的討論才能有的放矢，統一口徑。

這里，我試提出八項基本原則供大家討論，希望通過討論有助于達成共識。

根據公益性用地和非公益性用地安排土地所有制結構，公益性用地包括政府機構用地，如中南海、人民大會堂、村委會等，可以實行共有，具體來說，在城市為國家所有或政府所有，在農村為村民集體所有;非公益性用地，就應該實行非公有，比如，在城市，可以是非國有，可以是集體所有，也可以是個人所有;在農村，除了集體之外就是農戶了，應該為農戶所有。

需要指出的是，即使是出于公益性需要征收農民集體的土地，也要符合法定程序并給予合理的補償，否則不得實施。

非公益性用地也可以實行公有。如果我國現行的憲法不改變，城市土地一定要實行國有制的話，對于非公益性用地，政府必須遵循公平、平等、自愿的原則，以市場行為主體的身份和非國有土地所有者平起平坐，按照市場價格購買。這種購買行為可以叫征購(以區別于完全屬于民間的市場交易)。

征購和征收是兩回事:征收是政府作為社會管理者的行為，動用的是行政權利;征購是一種市場行為，對方可以漫天要價，你愿意買就買，不愿意買拉倒，如果人家不愿意賣，就不能夠強買，因為這是非公益性的。

但是，上述征購行為其實是不必要的。為什么呢?如果農地的價格真實反映了農地的機會成本，政府沒有利用任何強權壓低價格，政府用真實的市場價格購買來的土地一轉手按市場價格再賣給開發商，這樣一買一賣政府什么也沒有賺到，豈不是多此一舉嗎?更何況在現行的政治體制下，政府官員在買地時可能出高價，然后得到賣方回扣，而在賣地時又可能收低價，然后從買方那邊又得到回扣。所以政府插手期間，只能對市場行為造成扭曲，這種方式不可取。政府征購非公益性用地，僅僅是在現行憲法有關條款尚未修改之前的權宜之計。

現行憲法存在一個矛盾或二律背反:一方面憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，當然意味著凡是城市化、工業化新增的土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須先變成國有。

可是另一方面《憲法》明確表明，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地進行征收或者征用。《憲法》的這兩個規定顯然是矛盾的。

根據上述規定，改革開放30年來地方政府的征地行為80%違反《憲法》，因為80%征用的土地不是公共利益的需要。

另一方面，也可以說地方政府的征地行為又是符合憲法的，因為恰恰是通過這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。那么，既合法又違法，這不是自相矛盾嗎?如果這個矛盾不解決，單純縮小公益性征地范圍，根本擺脫不了困境。

所以我認為，要厘清我國現行土地法規的混亂，必須正本清源，從消除憲法中的二律背反開始，要按照公共利益和非公共利益的劃分來設定我們國家的土地制度。

作者系全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任