試論我國旅游管理體制現狀與改制措施

摘要:文章著重分析了我國旅游管理體制的現狀及引發的問題，并在此基礎上提出了我國旅游管理體制的基本構架和具體措施。

關鍵詞:旅游管理 現狀 措施

時下，我國旅游業飛速發展，但我國旅游業的宏觀管理體制基本上仍然沿用計劃經濟色彩極濃的模式。可以說，旅游業發展的超前性與管理體制的滯后性之間的矛盾，已經成為我國旅游業繼續發展的最大障礙。

一、旅游管理體制所引發的諸多問題主要表現在兩個方面

其一，在旅游業發展之初，我國眾多的觀光型旅游產品對西方游客產生了強大的吸引力，進而對我國的旅游接待體系構成了較大的需求壓力。對此，我們按照“五個一起上”的方針，鼓勵各行各業都來辦旅游，旅游業的行政壁壘被突破。同時，賣方市場條件下旅游業較高的利潤率也吸引了各個行業的投資者，他們的經營行為和運作方式已經明顯的具有市場化和社會化的傾向。但迄今為止，與社會主義市場經濟要求相適應的旅游宏觀管理體制仍未建立，沒有一個跨部門跨行業的旅游管理機構來制定產業政策、規劃產業布局、控制產業規模、調整產業結構，使得我國旅游業長期處于各自為政、條塊分割的局面。盲目擴張導致了過大的產業規模和不合理的產業結構，進而又引發了惡性競爭，破壞了市場秩序，嚴重損害了旅游業的整體利益。

其二，我國的旅游產品主要以風景、文物、文化為主，這些產品分散在全國各地，在行政建制上分別隸屬文物、園林、文化等部門。由于各級旅游局缺乏全面的宏觀調控手段，行業管理和行政約束的能企業管理力很弱，出現了很多管理上的空白點。加上利益關系和地方保護主義的影響，許多產品或景區被人為分割，旅游行業間、企業間的摩擦和沖突加重，旅游資源的統籌發和旅游產品的整體設計難以進行，多旅游拳頭產品長期處于少投入、粗包裝、低效益的初級階段，使得旅游業的整體競爭力下降，行業風險也大大增加。

為此，我們必須及早構建既適應旅游業特點，又符合我國實情的旅游管理體制。根據旅游產業綜合性、關聯性和邊緣性較強的特點，必須建立一整套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構。具體來說，這些機構應當具備以下職能:能夠對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調，能夠將核心旅游企業和相關游企業組織起來并實行統一的行業管理，能夠對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合，能夠推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建，能夠對旅游產品進行整體宣傳和集中促銷，能夠引導觀光、休閑、娛樂和專項旅游同步發展，能夠使我國旅游業早日邁上大旅游、大產業和大市場的坦途。

二、按照以上原則，我國旅游管理體制的基本構架和具體措施如下

1、全國旅游管理機構

國家旅游工作領導小組。國家旅游工作領導小組是國家最高的旅游決策和綜合協調機構，由主管旅游國務院副總理擔任組長，國家旅游局、國家民航總局等相關部門的負責人任小組成員。國家旅游工作領導小組的基本職能是:根據國家的有關方針、政策和法規，調節旅游供求矛盾，協調各部門、各行業之間的關系，為旅游業的發展創造良好的外部環境，決定旅游業的發展方向、發展道路和發展目標。國家旅游局。國家旅游局是國務院的直屬部門，代表中央政府管理全國的旅游業，其基本職能是:運用行政、經濟和法律手段對旅游濟活動進行組織、指揮和監督，提出并執行有關旅游業的方針、政策和法規，制定旅游業的發展戰略、遠景規劃、年度計劃和具體的管理辦法，負責旅游業的行業管理，運籌旅游業的發展資金，引導大型旅游項目的開發和運營，控制旅游企業的生產經營活動，優化旅游產審批、評比、審計和培訓工作。

2、地方旅游管理機構

省旅游管理委員會。根據一些省區改革旅游管理體制的經驗和做法，以上海市為代表的旅游管理委員會是比較符合我國旅游業特點的一種模式。按照上海模式，旅游管理委員會是全省旅游業的最高決策機構和綜合協調部門，旅游管理委員會由本省主要領導任主任，旅游局和相關局的負責人任副主任或委員，下設有關能處室及咨詢機構。旅游管理委員會的基本職責是:決定本省旅游業的發展戰略并監督實施，決定或審批重要的旅游項目并監督實施，處理旅游活動中出現或涉及的重大問題，提出解決意見并監督有關部門執行，協調各地區、各部門之間的關系，保證旅游業的順利發展。各省、市、自治區可以根據本地區旅游資源或旅游產品的類型，組織有關部門構建旅游管理委員會，為本地區旅游業的發展提供相應的制度保障。

3、旅游企業的管理體制

旅游企業的管理體制是我國旅游管理體制的重要組成部分，根據我國經濟改革的目標和旅游企業的特點，旅游企業管理體制的理想模式可以概括為現代企業制度和企業集團化。旅游企業要建立現代企業制度并實行集團化經營，這是由旅游產業的特點決定的。由于單項旅游產品以一定地域內的自然景觀和人文景觀為依托，這些景觀既難以移動，也不能替代，若按某條線路或某種方式將各單項旅游產品組合起來，必然要跨越地域障礙。旅游活動是一項綜合性的消費活動，集吃、住、行、游、購、娛為一體，若要滿足旅游者的各種需求，眾多行業或部門只有聯合起來，沖破行業或部門的界限才行。以上兩點決定了旅游業必然是一個社會化、市場化程度很高的綜合性產業，也決定了旅游企業必須建立現代企業制度并走集團化之路現代企業制度主要是指產權明晰、責權利相統一、自主經營、自負盈虧、運行規范的股份制企業或股份公司，它們是現代企業制度的基本模式。旅游企業特別是大中型國有旅游企業都應當實行股份制改造，逐步建立股份公司式的現代企業制度。隨著旅游經濟活動的迅猛發展，旅游業的競爭日趨激烈，旅游企業的集團化趨勢我國也日益明顯。

綜上所述，我國正處于計劃經濟向市場經濟轉變的過渡時期，迫切需要政府發揮宏觀指導作用和調控職能。旅游業是一個市場化程度很高、社會化屬性很強、公共產品比重較大的產業，尤其需要政府的介入。但是，由于我國旅游管理體制的相對滯后，使得政府行為異化或弱化，嚴重阻礙了我國旅游業的健康發展。因此，迫切需要改革現行的旅游管理體制，從制度變遷和制度創新的角度規范政府行為，發揮政府的各項職能。我們相信，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，隨著我國旅游管理體制的改革，我國旅游產業的綜合實力一定會大大提高，向世界旅游強國邁進的宏偉目標也一定能夠如期實現。

參考文獻:

[1]郝索，旅游經濟新論，西北大學出版社，1999.

[2]白永秀、郝索等，旅游企業管理研究，世界圖書出版西安公司，1999.