貴州省農村最低生活保障基層審批機構改革的必要性淺談

摘要:農村最低生活保障制度已在我國全面實施，保證了農村貧困人口的基本生活水平，取得了很大的社會效益，體現了社會福利在我國的有效實現。但目前農村最低生活保障制度在具體實施過程中還存在一些諸如對象瞄定、審批程序、審批機構設置上的問題，影響了制度的有效實施，進而導致社會公平不能充分體現。本文淺論了貴州省農村最低生活保障審批機構設置改革的必要性。

關鍵詞:農村 最低生活 審批 機構改革

農村最低生活保障制度是農村社會保障制度的重要組成部分，是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度，其目的是為農村貧困家庭的生存和發展，提供“安全網”而設立的一道“最后的防線”。每一個公民當其收水平低于保障線而生活發生困難時，有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金與實物救助。我國于20世紀90年代開始農村低保制度的試點工作開始，至2007年下發《關于在全國建立農村最低生活保障制度》，全國各地都根據本地實際，制定了相應的實施方案或工作規程，貴州省于2007年7月1日起在全省范圍內全面建立和實施農村居民最低生活保障制度(以下簡稱農低保制度)。

建立農低保制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩定協調發展，也是盡快完善農村社會保障制度的關鍵。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發展，逐步縮小城鄉差距，維護社會公平具有重要意義。但在實際操作中，卻存在應保不能盡保，應退不能盡退，不該保卻保障等問題，社會公平不能充分體現，部分群眾利益難以保障的現實。究其原因，在對象的瞄定方法、收入核算方法、申報審批程序及受理機構設置等都有關系，在此，僅就申報審批機構及受理機構設置做以下的分析和建議:

貴州省現行農低保制度的實現主要依靠2010年初下發的《貴州省農村居民最低生活保障工作規程(試行)》來操作實施，其中的第四章規定了保障對象的確定程序:

第十二條 確定農村低保保障對象，應按以下程序操作:

(一)申請受理。農村居民申請農村低保，以家庭為單位，由戶主本人向戶籍所在地鄉(鎮)人民政府提出申請。自行申請有困難的，由鄉(鎮)、村組織人員幫助提出申請。鄉(鎮)農村低保經辦機構或受委托的村民委員會受理申請并如實登記。

(二)調查核實。鄉(鎮)人民政府組織人員，采取入戶調查、鄰里走訪等方式，對申請人家庭基本情況及收支情況進行調查核實。

(三)民主評困。在調查核實的基礎上，根據鄉(鎮)人民政府的統一組織和安排，在鄉(鎮)干部的參與和監督下，村民委員會召開村農村低保民主評議小組會議，對擬上報的符合保障條件申請人家庭及其實際收入水平和符合增發補助金條件的特殊困難人員進行民主評困，以無記名投票方式評定。

(四)一榜公示。公示期滿后，及時將相關材料，整理上報鄉(鎮)農村低保經辦機構。

(五)鄉(鎮)農村低保經辦機構審查。鄉(鎮)農村低保經辦機構匯總各村情況，對操作程序及上報的材料進行審查，隨機抽查各村部分申請人家庭，對評議中爭議較大以及公示有異議的必須復查、核實;提出擬保障家庭、基本保障金額、特殊困難人員及增發補助金額。

(六)鄉(鎮)人民政府審核。鄉(鎮)人民政府召開農村低保審核小組會議進行審核，作出審核決定。

鄉鎮農村低保審核小組應由鄉(鎮)主要領導任組長，農村低保經辦機構和其他相關組織機構負責人為成員組成。

(七)二榜公示。公示期滿后，及時將公示無異議或異議不成立的評審結果和相關材料整理匯總上報縣級人民政府民政部門。經審核不符合保障條件的，相關資料退回村民委員會，委托村民委員會通知申請人，并說明理由。

(八)縣級人民政府民政部門審批。縣級人民政府民政部門農村低保工作機構匯總各鄉(鎮)情況，對操作程序及相關材料進行審查，組織重點復核及抽查。縣級人民政府民政部門召開評審委員會會議評審，作出審批決定。評審不符合保障條件的，通過鄉(鎮)農村低保經辦機構通知申請人并書面說明理由。

縣級人民政府民政部門農村低保評審委員會由民政部門領導、農村低保工作機構和相關業務科室負責人組成。

(九)三榜公示。

(十)待遇批準。公示期滿無異議或異議不成立的，批準享受農村低保，核準保障待遇。不予批準的，由縣級人民政府民政部門書面通知申請人并說明理由。

由以上程序可知，農低保的申請受理單位是鄉鎮一級人民政府，審批是縣級人民政府，但在實際操作中，由于縣級人民政府民政部門的低保工作機構大多只有一到兩人辦公，根本無法完成全縣所有農低保的審核工作，多根據鄉鎮一級政府的民政科室的意見及上報資料辦理。

但是，鄉鎮一級民政科室的人、財、物均由鄉鎮一級政府任用安排，其工作受鄉鎮政府的左右，無法完全按照政策限定的標準和對象來實施低保受理和審核工作，僅就2009年底貴州開展的農低保最低生活再行核查工作來說，通過核查工作，一部分生活條件改善，不再符合農低保政策的家庭被查實后，停止享受農低保相關待遇，但在最后的認定符合農低保政策的對象中，僅以某市一人口約35000人(其中農業人口約32000余人)，農低保戶692戶的遠效鄉鎮為例就有因其他原因(如計劃生育問題、鄉村道路保潔員工資問題、小城鎮發展占地糾紛問題等)，由鎮政府本著解決地方問題、維持所謂一方穩定辦理的農低保戶66戶166人。(具體分類見表一)，

而這只是鎮一級政府為解決本級政府工作問題辦理的農低保戶，而各村同樣存在為了解決諸如子女不贍養老人、拒絕勞動村民、纏訪人員、村級社會經濟發展遇到的釘子戶等情況辦理的農低保。而在操作過程中，為讓這些家庭達到農低保條件，必然采取了一些非常規方法，在當地產生極大的負面影響，大大降低了政府的公信力，同時，也給農低保工作的合法合理開展帶來很大難度，部分群眾以此為由，無理申請享受農低保待遇，進而造成更多的不穩定因素和信訪、上訪案件。

群眾的認知是需要長時期的宣傳教育才能提高，所以，要規避在政策執行中的政府利益趨使的不合理作為，關鍵依靠政策執行者的執行能力，也就是執行人員的素質和工作態度。任何一項政策最終都要靠執行者一實施，執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執行的重要條件所在。現實中的政策變形走樣在一定程度上是由于政策執行者的素質不高和思想觀念上的錯誤所導致的。政策執行者缺乏必要的知識能力，對某項政策理解不透，把握緊拳頭準其精神實質，就導致政策在傳達、宣傳、執行中的失真、失當、失誤。特別是在社會轉型時期，政策執行者思想上拜金主義、功利主義、本位思想嚴重，對國家政策的執行常打折扣，甚至搞出各種各樣的“對策”，阻礙政策的順利實施當政策執行者兼任政策對象和執行者雙重角色時，為了局部或個人利益，鉆政策“空子”，搞“上有政策，下有對策”，對上面政策或是硬頂，或的軟拖，或執行起來馬馬虎虎。另外，政策執行者的政策水平和管理水平直接影響到政策任務的完成。如果執行者尤其是領導者沒有對政策實施的宣傳指導工作和制定正確的實施方案，不能溝通和協調各種關系，從而難以有效地執行政策。可見，提高政策執行者的素質至關重要。

涉及到農低保對象的確定及審核，關鍵在于執行者對政策的把握和主觀意愿，而就目前的管理體制來說，鄉鎮民政科室工作人員由于其人事權、工資福利待遇等都由鄉鎮政府來決定，所以，無法要求其脫離政府的意愿開展工作，而縣一級民政部門的低保科室人員太少無法完成對每個申請象的實地審核，因此，要達到提高政策執行力，必須進行必要的機構改革:

一、成立專門的縣級低保審核部門，增加人員編制

現行的低保制度將基層低保工作由民政部門的一個科室來完成，而縣級民政部門受編制限制，低保辦往往只一到兩人，根本無法完成每季度一次的審核工作，對新增農戶的審批以鄉鎮上報資料為準，對已享受保障農戶的季度審核更是根本無法開展，致農低保總數逐年增加，現部分地區已超過當地農口統計的貧困人口數，而相當一部分生活確屬困難的群眾，又由于受地方財政限制，無法納入保障。從而使低保制度的核心原則:“當保盡保，當退則退”形同虛設。極大的消耗了社會財富而達不到預期目標。建議設立專門的低保部門，與國際軌。同時增加人員，保證正常工作的開展。

二、參照國土、建設等管理模式，成立鄉鎮低保工作站(所)，上劃鄉鎮民政科室低保工作人由縣級低保受理各審核部門管理，其人權、財權與鄉鎮脫鉤。

一個辦事機構的工作人員總是要對一定的管理機構負責，以管理機構的利益為主導，鄉鎮民政科室人員要想不受當地政府的左右，唯一的出路就是脫離鄉鎮政府的直接管轄。由上級部門直管，才能規避在調查申報環節不受地方政府利益的左右，真正將政策原則落實到實處。

參考文獻:

[1]《貴州省農村居民最低生活保障工作規程(試行)》

[2]陳良謹.社會保障教程[M].北京:知識出版社，1990:45.

[3]洪大用.完善社會救助，促進社會和諧[J].教學與研究，2005，(03):18-23.

[4]阿馬蒂亞.森.以自由看待發展[M].北京:中國人民大學出氣社，2002

[5] 李鴻文. 建立與健全我國農村最低生活保障制度[D]. 湘潭大學， 2007 .

[6]王瑜. 新農村建設背景下農村最低生活保障制度的完善[D]. 西北大學， 2008 .

[7]孫曉麗. 中國農村社會保障現狀與對策[D]. 南京師范大學， 2008 .

[8]姚瑤. 我國農村弱勢群體社會救助研究[D]. 山東大學， 2008 .

[9] 凌煒強. 當代我國農村社會救助制度研究[D]. 陜西師范大學， 2008

[10] 劉艷華. 當前中國農村最低生活保障制度建設問題及對策[D]. 南京師范大學， 2008 .

[11]劉娟. 農村最低生活保障法律制度研究[D]. 廣西大學， 2008 .[12] 周恩武. 農民視角下的農村最低生活保障制度研究[D]. 湖南師范大學， 2009 .

[13]朱惠東. 我國農村最低生活保障制度初探[D]. 山東大學， 2008 .