我國公共產品供給中政府應扮演的角色

摘要:在現代社會的整個運行過程中，公共產品變得越來越重要，與人們的生產生活有著密切的關系。由于公共產品的非排他性和非競爭性，提供公共產品就成為每一個政府的職責，但是這并不意味著由政府提供公共產品是高效的。本文以新公共管理理論為視角，揭示出當前我國政府在公共產品供給中所存在的缺陷，以此來分析政府在公共產品供給過程中的主要職責和應扮演的適當角色，以提高公共產品的供給效率，更好地滿足公共需求，構建和諧社會。

關鍵詞:公共產品 新公共管理理論 政府 第三部門

一、新公共管理理論中的公共產品供給問題

公共產品泛指公共行政組織或國家行政組織所提供的用于滿足社會共同需要的產品，即公共產品是指使用和消費上不具有個人排他性的產品，是一種共享性的產品。薩繆爾森認為:“公共產品指每個人對它的消費不會減少其他人對該產品的消費的產品，私人物品的總消費量等于所有個人的消費量總和，在公共產品上，個人消費等于集體消費。”[1]

公共產品可分為純公共產品和準公共產品。純公共產品是指那些為整個社會共同消費的產品，一般由政府來提供，具有非排他性和非競爭性。準公共產品可分為自然產品，如水、電、煤、氣等;以及優質產品，如教育、醫療、交通等。準公共產品通常只具備上述兩個特性之一，而另一個卻表現不充分。在我國，自然產品的供給幾乎被政府壟斷，但其效率卻不高，而對于優質產品的提供，政府卻很少作為。

從20世紀80年代末開始，在全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的背景下，新公共管理理論應運而生。傳統的公共行政理論認為政府應該提供所有的公共產品，而新公共管理理論認為，政府的主要作用應該限定在核心公共領域，為整個社會提供導向功能和服務功能。公共產品提供的主體有三種:政府部門、非政府組織(即第三部門)、私人部門。新公共管理重新劃定了政府、私人部門、非政府組織在提供公共產品中的作用。嚴格劃分了公共領域、公眾領域與私人領域，政府不能干預公眾領域與私人領域的活動，政府的活動要嚴格限制在公共領域的范圍內;政府的職能應是提供純粹的公共物品;市場的失靈要由市場來解決，政府應該與市場形成合作關系從而糾正市場的失靈，而不是取代市場。

二、我國公共產品供給中政府應扮演的角色

根據新公共管理理論的闡釋，伴隨著第三部門的出現及發展，第三部門越來越成為市場部門和政府部門的必要補充，因此，公共產品提供方式的多元化趨勢已成為社會發展的必然要求。借鑒西方公共產品供給的經驗，中國實現公共產品供給的多元化，應調整自己在公共產品供給中的角色。在制度安排上的重大調整是收縮政府與公共部門活動的范圍和規模，改進政府提供公共產品的方式，并在國家宏觀調控的指引下，將市場和第三部門引入公共產品供給領域。然而，某些公共產品由市場和民間組織供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在公共產品的多元化供給中發揮著至關重要的作用。

1、政府作為宏觀調控者

大力推行公共產品生產和提供的市場化，將私人和社會資本引入公共產品供給領域，需要政府的宏觀調控。首先，政府要對公共產品的市場供給明確市場準入制度。明確私人投資公共產品的領域，逐步擴大準入范圍，誘導市場參與，強化公共產品供給的競爭。其次，政府要對市場提供公共產品進行必要的價格管制和利潤管制。私人取得某一公共產品的產權后，可形成某種壟斷優勢，不利于公共產品的有效供給。政府有責任對公共產品的私人供給進行必要的規制，在保障投資者獲取一般正常利潤的基礎上，規定公共產品的收費限價和合理的利潤水平，并在可能的情況下引入多個競爭者，減少壟斷，以切實保護公眾的權益。第三，政府要對政府部門、第三部門、私人部門的公共產品供給范圍進行調控，有效地分配角色、任務，并激勵他們各盡其能，各司其職，充分發揮自身在公共產品供給中的作用，提高公共產品供給的效率和質量。

2、政府作為生產、提供者

首先，要科學地界定政府提供公共產品和服務的范圍。政府生產提供公共產品和服務，不僅要根據社會需求，還要充分考慮政府的可支配資源即財政資金的供給能力，并非有社會需求的公共產品和服務政府就必須提供，應充分發揮第三部門和私人部門的作用。例如，水、電、煤、氣等自然產品，政府可以將生產、供應權利下放給第三部門或者私人企業，可以降低政府支出，提高公共產品供給的效率。其次，政府提供公共產品和服務的領域，還必須與政府的管理能力相適應。因此，政府應主要提供那些需要憑借強制力才能夠有效提供的公共產品，如國家的安全和社會的穩定、法制規章等;還有私人資本不愿意進入或進入不足的領域，如科教文衛、大型基礎設施和其他具有較大外部性的建設項目及大型不可再生資源建設，以及對國家長期發展具有戰略意義的高技術開發、高風險資本支出項目。而對于這些政府提供的公共產品，為了提高供給效率，有必要在生產提供過程中引入競爭、激勵和監督機制，適時進行市場調整。再次，在私人提供公共產品的過程中，政府有必要對公共產品的消費者給予某種支持。因為公共產品的消費者一般是分散的，而且同樣由于理性經濟人的原因，消費者容易陷入集體行動的困境，不太可能形成強有力的集體行動同公共產品的私人供給者討價還價。在這種情況下，政府有必要為消費者提供信息以及其他必要的支持。如組織消費者成立關于該種公共產品的消費者協會等，以采取有效的集體行動，加大同公共產品私人供給者談判的籌碼，促使私人提高其所提供的公共產品的品質。

3、 政府作為支持者

首先，政府通過提供財政補貼和稅收優惠支持引導市場和社會組織提供公共產品。我國現階段對于一些準公共產品，例如基礎科學、高科技、教育、環保等公共產品，由于政府財力有限、私人企業不愿投資等原因，往往供給不足。加上我國目前非營利組織資金嚴重短缺，力量弱小;而私人資本的力量也仍然較小。如果政府對他們在這些領域供給公共產品給予一定的資助，顯然可以引導和鼓勵更多的民間力量在提供科研、技術開發以及教育等這些公共產品方面發揮作用。其次，政府要扶持、培育第三部門的發展。一般說來，在西方發達市場化條件下，勞務、資本等資源都由市場來調節，而第三部門的作用是針對這種調節的弊病即“市場失靈”的。但在中國，第一、第二部門發展恰恰要得力于第三部門的發展，“市場有效”“民主國家”要以第三部門的發展為條件。我國的民間組織作為與政府、企業并列的第三部門，在公共產品供給方面發揮了很好的作用。因此，政府要加強對民間組織工作的領導，重視、支持民間組織開展工作。

4、政府作為監管者

由于政府和公共部門公共產品供給的壟斷，必然會造成公共產品攻訐的尋租腐敗，按照布坎南的尋租理論，放松甚至取消政府管制，提高經濟的自由化水平、創造公平的競爭環境，是消除尋租的好辦法。但是，只要有公共領域存在，政府對經濟的管制就會存在，因此腐敗現象必然發生。但是政府作為監管者，可以把自己管制限制在必要的范圍內，把市場機制引入公共服務領域，有條件地實行民營化，更加完善法律規章，減少政府行為的隨意性，從而降低腐敗，保證公共產品的有效供給。此外，無論是純公共產品，還是準公共產品，其目的都是為了滿足公眾需要，實現某種公共利益，因而具有公益性質。而公共產品的私人供給者，由于理性經紀人的特點，可能會做出某些有違公共利益的行為，也同樣會存在低效率等情況。因此，出于公益的目的，政府的干預行為是非常必要的。

三、 總結

由于公共產品的非排他性與非競爭性，以及考慮社會公平、公正等問題，導致市場在提供公共產品時存在著失靈現象，加之公共產品的思想起源于對政府職能的討論，所以傳統的觀點認為政府是公共產品最好的提供者，公共產品也只能由政府來提供，新福利經濟學家還從理論的高度論述了政府提供公共產品的必然性。幾乎所有的國家和地區都接受了上述觀點并把政府視為公共產品的當然提供者，但是在實踐中，我國政府在公共產品供給中出現許多問題，導致公共產品供給不足和效率底下。在我國政府轉型期間，政府應如何轉變職能，從而保證公共產品的有效供應，新公共管理理論給了我們許多啟示。新公共管理理論認為政府在公共產品供給中應發揮導向作用、領導作用和服務作用，合理地分配政府、第三部門以及私人部門的職責，有效地為公眾提供公共產品，滿足公眾需要。

參考文獻:

[1] 保羅.A·薩繆爾森:《公共支出的純理論》，載《經濟學和統計學評論，1954

[2] 邁克爾·麥金尼斯:《多中心體制與地方公共經濟》，上海:上海三聯書店，2004

[3] 張康之.論“新公共管理”[J].新華文摘， 2000， (10).

[4] 顧麗梅:《信息社會的政府治理》 天津人民出版社，2003

[5] 彭和平:《公共行政管理(第2版)》，北京市:中國人民大學出版社，2004年

[6] 葉文輝:《中國公共產品供給研究 理論、實踐與改革》高等教育出版社，2004年

[7] 鄧微:《政府經濟管理創新》，研究出版社，2006年

[8] 王海青:我國公共產品多元供給中政府的角色定位[J]. 吉林財稅高等專科學校學報，2005年第2期