城市化何必苛求“均衡”

在市場原則的前提下，發達國家的城市化都以局部失衡的代價換得了社會貧富差距的縮小。

諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨斷言，21世紀對世界影響最大有兩件事:一是美國高科技產業，二是中國的城市化。但中國城市化的模式應該怎樣呢?

從詞義上看，城鎮化似乎既包含了“城市化”又包含了“鄉鎮化”，涵義比城市化更廣，體現了中國特色的發展模式。但實際上，我們所指的城鎮化，尤指農村“城鎮化”，即以鄉鎮企業和小城鎮為依托，實現農村人口由第一產業向二、三產業的職業轉換過程，居住地由農村區域向城鎮區域(主要為農村小城鎮)遷移的空間聚集過程。而城市化不僅是農業人口轉化為非農業人口，并向城市集中的聚集過程，而且是城市在空間數量上的增多、區域規模上的擴大、職能和設施上的完善和城市的經濟關系、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農村滲透的過程。城市化應該不具有太強烈的行政干預色彩，通過城市的集聚效應來吸引外來人口流入，從而在經濟學角度上形成規模經濟，從人口學的角度上提高城市化率。

均衡悖論

無論是城市化還是城鎮化，都是為了拉動經濟增長，縮小城鄉收入差距。因此，要評價城市化還是城鎮化對拉動經濟增長、實現規模經濟和縮小貧富差距更有效，只要對發達國家的城市化歷史和過去10年中我國城鎮化過程作量化分析就不難得出初步結論。

研究發達國家的經濟格局，會發現幾乎所有的國家都沒有刻意采取區域平衡發展戰略，而是遵循人口自由流動的市場原則。其結果是區域經濟發展極不平衡，但地區間的收入差距或整個社會的貧富差距卻縮小了。如巴黎的面積只占國土面積的2%，卻產生占法國28%的GDP;德國漢堡的人均和每平方公里GDP分別超出東北部落后地區的2倍和100倍，但兩個地區的福利卻沒有差異。即便像美國那樣土地肥沃而廣闊的國家，一半以上人口也只集中在五個州，80%的美國人口居住密度區的面積從1900年的占國土面積25%，降至如今的17%。更不用說與中國非常類似的兩個東亞發達國家日本和韓國，東京人口占全國城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP總額位居第一的城市;首爾人口占全國的25%，而GDP占24%。因此，與這些發達國家相比，中國的經濟集聚度、人口集聚度都比較低，區域經濟發展的還是比較分散，如上海作為全國最大城市，GDP只占全國的4.4%。

我們應該看到，鄧小平當初提出的沿海地區優先發展戰略，確實與其他發展中國家如埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等發展中大國的“地區均衡增長戰略”是背道而馳的。但事實證明，鄧小平的提出的這一戰略取得了極大成功，中國在過去30多年中成為經濟增長最快的國家。

即便中國在改革開放之初采取了地區差異化發展戰略，但通過與其他國家經濟比較發現，中國無論是人口的集聚度還是經濟的集聚度都要明顯落后于發達國家，這既與我們經濟發達程度較低有關，還與我們自2000年以來由沿海地區優先發展戰略逐步演變為平衡發展戰略有關。2000年開始的西部大開發，2001年提出的城鎮化發展目標，以及隨后又提出的“東北老工業基地振興”和“中部崛起”戰略，都表明中國從2000年開始加大了對內陸和落后地區投入力度的戰略，而且，提倡農村城鎮化作為提高城市化率的手段。但從過去十年的各地區平衡發展戰略來看，迄今效果并不理想，如2000年開始的西部大開發實際上是讓投入產出比持續下降，1個單位固定資產投資所創造的GDP從3.83下降至1.32，而東部地區目前仍達到2.44。欠發達地區投入多產出少，導致其經濟地位不斷下降，且當地居民的收入與沿海地區的差距也不斷拉大，從城鄉居民儲蓄總額來看，2002年西部地區與東部沿海的差距是3.13萬億，到2007年則擴大到6.26萬億，短短五年中整整擴大了一倍。

為何各國的區域均衡發展戰略都沒有取得成功呢?18世紀亞當斯密的《國富論》實際上早就做出解釋了，即只有適宜的自然環境、良好的生產分工和社會化大生產才能形成規模經濟，我國的珠江三角洲地區就是集聚經濟下達到規模經濟的最好案例。人們移居經濟聚集區域，不僅有利于生產的發展，而且增加了他們的收入，這也加劇了聚集區之間的就業競爭，同時降低了非聚集區的競爭壓力，從而促使發達地區與落后地區之間的生活水平趨同。

在美國，由于市場選擇了集聚經濟模式，導致大城市成為多個制造業中心，而且由于人口、資本、技術等密度的增加，服務業也得以空前發展，其增加值反超制造業。而小城市則發展成為某一領域專業化較強的城市。

它山之石

中國是全球人口流動規模最大的國家，人口的流動導致不同區域之間的人口結構和規模都發生了變化，如在上海、北京等大城市，都是流動人口非常大的地方，在上海和北京，居住時間超過6個月以上的非本地戶籍人口估計都在500萬以上，而統計顯示，北京接近90%的外來人口居住在城鄉結合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區，不少區的外來人口數量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農民工及其家屬，從事制造業、建筑業和服務業等。

由于市區居住成本高昂，他們只有在郊區選擇租金低、面積小的住所。大量外來人口進入到某些村鎮，導致衛生、教育和社會治安等一系列問題，如上海的農民工子女數量就達到40萬以上，廣東等地的規模更大，如果按照《中華人民共和國義務教育法》，這些民工子女也應該享受九年制的義務教育，這方面上海基本做到，其他地方則不盡如人意。但義務教育即便做到，其教育設施、師資水平等明顯不足。而且，當這些農民工的子女畢業之后，如何就業又成為一大社會問題。如目前社會犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因為現有的地方行政體制和財政支出都不支持外來人口的就業、教育和醫療衛生及其他社會保障等。尤其是一些郊區，自身的財力就不足，又很難得到因流動人口增加的財政轉移支付，流動人口的生活環境惡劣，甚至連供水排水系統都難以保障。

在城市化的背景下，估計我國今后每年將有1600萬的農村人口進入城鎮，但在現有的行政體制下，當地政府部門的主要職責無非是確保GDP增長率、財政收入完成情況及戶籍人口的就業比例等，而且在住房保障、教育及醫療衛生保障，還有老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇是不一樣的，如醫療保障就被分為社保、鎮保和農保，所享受的醫療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應人口流動帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調整行政區劃都有必要。

如前所述，在GDP和城鎮化作為考核政績的現有行政體制下，地方政府在財政支出結構上，肯定會增大基礎設施投資比例而減少社會保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實現“建筑物和道路交通”的城鎮化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標，而把包含本地流動人口在內的就業率作為考核政績的首要指標，把為所有常住人口提供各種社會保障作為考核政績的重要指標，這樣的行政職能轉換才是必要的。同時，上一級行政部門應該根據下轄行政區域的人口增減變動情況，給予相應的財政轉移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉移支付、省市則可以給對應的區縣，區縣再給到對應的村鎮。

此外，行政區劃的再調整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發達地區城市擴張的經驗，如東京、巴黎、倫敦等城市的擴張模式，設立以城市集群為增長極的行政區劃，而中國經濟的增長極主要在珠江三角洲和長江三角洲地區，此外，還有中部和西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動人口達到幾十萬的發達地區的鎮可以升格為“市級鎮”，擁有更多的行政權力以提高其服務職能。只有這樣，中國的城市化才能順應人口流動的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。

作者系國泰君安總經濟師、首席經濟學家