新時期集體林區林業改革績效評價和問題討論

　　 [提 要] 江西是我國較早進行新一輪林業產權體制改革的省份之一，本文以統計資料和典型調查相結合的方法，從林業資源發展、林業經濟發展、林業生態環境發展、林業政策支持能力四個方面對江西林改的績效進行了評價。并對目前的一個熱點——林改的公平與效率問題進行了討論，肯定了林業規模經營和實施開放政策是建設現代林業的必由之路。
　　[關鍵詞] 林權改革；績效評價；公平與效率
　　[作者簡介]楊志誠(1964—)，男，江西省社會科學院產業經濟研究所副研究員，研究方向為農業經濟、區域經濟；譚 巍，女，江西科技師范學院館員，研究方向為信息組織、參考咨詢。
　　江西省社會科學十一五規劃一般項目：林業產權制度改革績效評估研究。項目編號08YJ110
　　
　　新時期林業改革是指2004年開始至2006年基本結束的林業產權體制改革，它是繼上世紀80年代初期農村家庭聯產承包經營制度改革后，又一次意義深遠的農村改革。江西是我國集體林區率先進行林業改革的省份之一，它所涉及的林業用地是耕地的三倍多，主營或兼營林業的農民達到70%以上，因此搞好林業改革對繁榮農村經濟，增加農民收入，建設現代林業，具有十分重要的意義。新時期林改基本結束已經4年多了，本文以江西省為例，從省級層面，結合典型調查，對林改的績效進行評價，并對當前存在的熱點問題進行討論，其目的是要進一步明確林業的發展方向。
　　
　　一、新時期林改的歷史背景、基本思路和主要成果
　　
　　改革開放以來，南方集體林區一直沒有停止對林業改革的探索，特別是上世紀80年代初期推行家庭聯產承包制取得巨大成功以后，許多地方開始將它移植到林業改革上來，林業開始進行以“三定”(即確定林業經營權、劃定責任山、劃定自留山)為主要內容的改革，初步打破了單一的集體統一經營的形式，以后又將責任山和自留山合并在一起，實行“兩山并一山”改革，擴大了分戶經營的范圍，在江西分戶經營的山林面積達到80%。實行“三定”的同時，還進行了木材購銷體制改革，取消木材統購統銷，價格隨行就市，這雖然解決了木材價格長期偏低的問題，但在當時的歷史條件下，林業分戶經營和木材市場放開，并沒有取得調動農民發展林業積極性的預期效果。相反法制不健全、監管不到位、農民怕政策變等急功近利的思想，導致了大規模的亂砍濫伐。而木材市場放開出現的混亂局面，使得不法商販牟取的暴利又刺激了大量砍伐，采育比例嚴重失調，資源大量消耗。據統計資料顯示，江西1988年的森林蓄積量下降到2.42億立方米，只有50年代初期的46%。再從江西看全國，林業出現了全國性的資源危機和資金危困，中斷了林業資源和資金的良性循環。面對“兩危”日益加劇的局面，中央于1987年出臺了20號文件，堅決制止了亂砍濫伐，關閉了木材自由市場，控制了木材市場混亂的局面。但黑市交易屢禁不止，林業“兩危”并沒有根本好轉。進入90年代后，林業改革還處于不斷的探索之中，林業經營形式呈現多元化特征，主要形式有家庭經營、聯戶經營、股份合作經營、集體經營、林工商聯合經營等，取得了明顯效果，對緩解林業“兩危”起了積極的作用。但它根本的缺陷是林權不明晰，責權利不清，林農沒有經營自主權，權益得不到保障；林業稅費重，存在重復征稅，林農收入低于農區；木材市場關閉后又出現壟斷經營，地區封鎖，集體山林流轉受阻；林農沒有發展林業的積極性。進入新世紀以后，人們逐漸認識到要進一步解放和發展林業生產力，建設現代林業，就要積極貫徹落實科學發展觀和黨中央國務院《關于全面推進集體林產權制度改革的意見》，針對林業發展存在的上述問題，提出了林業產權制度改革的基本思路和政策框架，就是“明晰產權、減輕稅費、放活經營，規范流轉”的林改方案。中共江西省委省政府根據黨中央國務院指示精神，結合本省的實際情況，制定了《關于深化林業產權制度改革的意見》，并于2004年率先在全國7個縣試點，在試點取得成功的基礎上，2005年在全省全面實施林改，2006年林改的主體工作基本結束。之后還進行了完善和配套改革工作，到2008年這一輪林改所做的主要工作和所取得的成就是：確權面積1.51億畝，占林地面積的95%；分山到戶面積1.25億畝，分山到戶率達到82.7%。發放林地使用權證613.4萬本，發證率97.6%，配套改革進展順利，全省組建縣(市)林業產權交易中心53個，2008年交易金額21.3億元；開展林權抵押貸金額30億元，用于發展林業生產；組建各種形式的林業合作組織1.2萬多個；落實生態公益林面積5100萬畝，占林地面積的1/3，生態補償金額每畝達到10元；在林改過程中化解了林權糾紛6.28萬起，占全部歷史積存林權糾紛的94.4%；在林改期間，沒有發生群體性的亂砍濫伐事件，森林火災大幅下降，促進了林業生產的發展及林區和諧社會建設。
　　
　　二、新時期江西林改績效評價
　　
　　評價林業改革的績效，首先要建立比較完整和科學的評價指標體系，本文將以林業資源、林業經濟、林業生態環境、林業政策支持能力四個方面作為一級評價指標體系，并根據實際需要和資料的可獲得性建立若干二級指標體系。對江西省林業改革績效進行評價：
　　(一)林業資源發展評價
　　1.林業資源發展評價指標。林業資源是林業經濟、社會、生態發展的基礎，林業改革首先要有利于林業資源的可持續發展，這是林業改革的底線。如果因林改而使資源遭到破壞，就意味著林改的失敗。反映林業資源數量和質量的綜合性指標主要有森林覆蓋率和蓄積量，更深入的分析是林種、樹種、林齡結構。但要提高森林覆蓋率和蓄積量，必須通過長期的造林綠化(包括四旁植樹)和森林撫育工作的積累，這些都是森林資源培育的主要指標。
　　2.林業資源發展基本評價。為了反映林改對森林資源發展的積極作用，我們采取林改前后對比的方法進行評價，現根據有關統計資料，編制下表：
　　以2006年林改基本結束年作為臨界年，前三年(2003-2005年)為林改前，后三年(2007-2009年)為林改后，從上表可以看出：林改前三年造林面積總和32.55萬公頃，平均每年造林10.85萬公頃；林改后三年造林面積總和65.3萬公頃，平均每年造林21.22萬公頃，比林改前三年翻了一番。隨著造林綠化“一大四小”工程的實施，四旁植樹也迅速發展，林改前三年四旁植樹1.94億株，林改后三年四旁植樹4.74億株，增長1.4倍；森林撫育和低產林改造是提高造林綠化質量、提高覆蓋率和蓄積量的重要指標，從表中可以看出，林改后比林改前均得到較快的發展。正是因為林改調動了廣大林農發展林業的積極性，使森林資源的培育這一基礎性工作做得扎實，并得到迅速發展。第七次全國森林資源清查(2004-2008年)結果顯示，江西森林覆蓋率比第六次森林清查(1999-2003年)時提高了3個百分點，即由60%提高到63%(省林業廳數據)，活立木蓄積量增加近一億立方米，即由3.54億立方米提高到4.50億立方米。
　　但江西林業資源也存在明顯的不足，主要是森林蓄積量不高，占全國森林蓄積的3.02%，與較高的森林覆蓋率不相稱，林分蓄積只有全國平均水平的54%，樹種、林齡結構不合理，低效林改造力度仍然不大。
　　(二)林業經濟發展評價
　　1.林業經濟發展評價指標。林業既然是國民經濟的重要產業，那么我們必須從產業經濟的角度加以評價，因為林業資源豐度與林業經濟實力雖然有密切的關系，但林業資源豐富并不等于林業經濟發達。從經濟學的角度評價林業的主要指標有：首先是作為大農業的林業產值、增長率和占大農業的比重，與林農收入直接相關的商品林業產值及商品率；林業是資源性產業，有良好的加工性能和服務功能，并由此產生了林業社會產值(包括二、三產業)；林業的主要產品是木材，但非木質林業收入占有重要地位；林業產業的發展最終都要反映到林農收入水平的提高。江西林業改革前后的經濟指標如下表所示：
　　
　　2.林業經濟發展基本評價。林業產權體制改革后，促進了江西林業經濟的快速健康發展。林改前三年，林業產值年均增長5.3%(按可比價計算)，林改后三年，年均增長率提高到7.5%；林業占大農業的比重，由林改前3年平均7.8%，林改后提高到9.1%，增加了1.3個百分點。更為可喜的是，由于林業資源綜合利用水平的提高，以林業資源為基礎的二、三產業，尤其是木材加工業、林產化工業、森林旅游業進入了發展的快車道，按當年價計算，2009年林業社會總產值比2003年翻了兩番多，年均增長27%。全省以楊樹、泡桐等為主的原料林，以油茶、板栗、雷竹、濕地松、果樹、藥材為主的經濟林，為城鄉綠化美化提供苗木花卉的產業發展尤為迅速，油茶、雷竹產業已成為江西最具發展潛力的產業之一。典型調查表明，一畝雷竹的凈收入，5年后可達萬元以上，按年收益計算，相當于8-10畝糧田，萬年、德興、崇義等縣把雷竹作為縣域經濟的特色產業。在“十一五”期間，全省農民人均純收入年均增長12.1%，而農民來自林業的純收入年均增長20%以上，其中重點林區年均增長30%以上。
　　但江西林業經濟還處于快速發展的起步階段，仍然沒有擺脫林業資源大省、經濟小省的格局，與林業經濟大省的浙江比較起來，仍然有很大差距，特別是林業二、三產的發展仍顯得滯后，浙江、福建林業二產產值大于一產，江西是一產大于二產。此外，林改后商品林業產值雖然不斷增加，但商品率下降，主要原因是林改后農村自用材大量增加，用于新農村建設，同時限量采伐在保護生態的同時，也限制了商品率的提高。
　　(三)林業生態環境發展評價
　　1.林業生態環境發展評價指標。森林是維護陸地生態平衡的主體，發展林業既是發展國民經濟的需要，也是保護生態環境的需要。評價林業生態環境發展的指標，主要有：公益林面積占林地面積比例，這是生態與經濟協調發展在林種結構上的反映，合理的面積比例，依據各地的情況而定，就江西的情況來說，許多專家認為公益林占林地比例以40-45%為宜；自然保護區面積占國土面積比例，是一個國家或區域生態保護和生物多樣性保護的重要指標，在生物多樣性豐富的地方，一般都必須設立自然保護區，以保護物種；水土流失率，該指標能有效反映林地土壤的完好狀態；城鎮綠化率，是反映城鎮生態環境質量的重要指標，是建設生態園林城市、宜居城市的主要指標。
　　2.林業生態環境發展基本評價。江西林業產權體制改革后，尤其是實施建設鄱陽湖生態經濟區戰略以來，不但林業和林區經濟進入發展快車道，而且大家都樹立了保護生態環境就是保護生產力、發展生態環境就是發展生產力的新理念。在林改期間，江西就核定了生態公益林面積5100萬畝，2009年生態公益林的補償標準提高到了每畝10元。為了提高生態公益林的生態保護功能，近幾年又對生態公益林的樹種進行了改造，增加了闊葉林比例，森林生態功能逐漸修復。林改后新增設了自然保護區，自然保護區個數達到174個，保護區面積達到110.1萬公頃，占全省國土面積的比例達到6.6%，居中部六省第二位。濕地面積99.88萬公頃，占全省國土面積的5.99%，居中部六省之首。林改后由于森林資源得到較好的保護，對土壤的破壞逐年減輕，水土流失面積減少，強度有所降低。林改后由于江西實施了“一大四小”工程，城市綠化率有很大提高，2010年全省11個設區市城市建成區綠化率平均達到44.5%，比林改前的2004年提高了11個百分點，7個設區市被評為國家級園林城市，城市生態環境有明顯的改善。
　　存在的主要問題是，由于江西森林資源中存在林種、樹種、林齡結構不合理的問題，且在短期內難以改變，需要經過長期的修復改造，因此目前江西森林生態系統功能還不強，森林對氣候的調節和優化生態環境的功能有待進一步發揮。
　　(四)林業政策支持能力評價
　　1.林業政策支持能力評價指標。林業經濟、生態要持續協調發展，必須有完善的政策支持體系，評價政策支持能力的主要指標為：(1)林業投資政策支持，有投入才能有產出，投資額和年增長率、投資結構的多元化，國家投入和社會投入的比例等指標；(2)林業稅費政策支持，林業投資周期長，林業產業又具有生態價值，這些特點決定了對林業必須實施減稅或免稅政策；(3)林業科技政策支持，科技投入占林業總投入的比重，或占林業社會產值的比重，科技貢獻率等；(4)林業市場支持體系，除生態公益林外，林業又是商品林業，必須有商品市場支持體系，如產權市場個數、年交易額、抵押貸款數等；(5)林業管理制度，健全的林業管理制度是林業可持續發展的制度保證，主要管理制度有林權管理制度、木材采伐管理制度、生態補償制度、林業保險制度、林業災害防治管理等。
　　2.林業政策支持體系的基本評價。林業改革后，江西林業得到國家和各級地方政府的全方位支持，林業得到快速健康的發展。首先是林業投入力度和強度大大增強，2005年江西林業固定資產投資10.37億元，“十五”后三年均增長率為18%，2009年增加到33.98億元，“十一五”前四年均增長率為34.5%，比林改前加快16個百分點，形成了國家和社會投入均快速增長的局面；林業稅費明顯減輕，在林改期間就實施了“兩取消、兩調整、一規范”的稅費減免政策，2004-2006年累計向林區讓利33.4億元，使林農來自林業的收入以20%以上的速度遞增；林業科技投入占林業總投入的比重提高了0.8個百分點；重點林業縣普遍建立了林業產權交易市場，年交易額和交易量逐年增加，通過市場機制的作用，林業資源價值大幅度升值，林改基本結束的2006年，全省林業資源的價值比林改前的2003年就升值48.6%，2006年后又以年均15%以上的幅度升值。林業產權登記管理、木材采伐指標分配管理、林業“三防”(防火、防盜、防病蟲害)和林業保險、貸款以及林權糾紛的調解走上了規范化法制化的管理軌道，林區和諧社會的構建取得明顯進展。
　　存在的問題是林業政策的設計要更多地向林業生產者傾斜，要更有利于林農增收。此外，基層林業機構的管理水平有待進一步提高。
　　
　　三、問題討論
　　
　　我們從調查和文獻中看到：許多研究者和實際工作者對新一輪林改績效持肯定意見的同時，對新林改的公平和效率問題提出了質疑。關于公平問題，我們沒有看到對公平定義的討論，我們認為絕對的“公平”是不存在的，林改本身是一次利益格局的調整，一些人得到更多的利益，就認為公平，而另一些人可能失去原來的利益就認為不公平。在不少文獻中對“公平”表示擔憂的人的觀點，實際上涉及到林業發展的兩個基本問題：一個是林業生產要不要實行規模經營問題，有的同志認為實行規模經營，林業資源集中在少數人手里，廣大林農剛分到的一小塊林地就得而復失，并據此反對林業生產實行規模經營；二是林業要不要實行對外開放問題，也就是說，林業資金投入要不要引入社會資本或利用外資問題。如果引入社會資本，林業經營權就可能落入外來資本持有者手中，這些人可能是林改的真正受益者，有可能成為林業暴發戶，而廣大林農則重新陷入貧困。
　　如果我們認真地思考一下，把這兩個問題抽象化研究就可以發現，這兩個問題并不是林業改革的特有問題，而是改革開放的基本問題，所以沒有必要在這里展開詳細討論。我們的基本認識是規模效益是經濟學的普遍規律，無論農業、工業、服務業，規模效益是普遍存在的，而對林業這個產業來說，規模經營比其他產業就更加需要了，因為林業生產周期長，又有一個20-30年乃至更長時間的輪伐周期，這樣就需要年采伐量二、三十倍的規模才能保證林業的可持續利用，所以林業規模經營是實現林業現代化的必由之路。
　　另一個問題是林業投資結構要不要多元化，說白了就是要不要引入外國資本或私人資本來發展林業?我們的認識也是持肯定的意見。目前我國每年引進外資達到千億美元，私人資本的比例在許多領域和許多地區都超過50%以上。假如我們仍然堅持計劃經濟時期那樣的閉關鎖國政策，拒絕外國資本進入，堅持單一的公有制經濟，我們能取得今天的成就嗎?林業也不例外，如果只有國家的投入，而林農的投資能力又極其有限，林業發展就會受到資金的約束，所以林業的對外開放是大勢所趨，歷史的必然。
　　但是許多好的政策都可能是一把雙刃劍，實行林業規模經營和引入社會資本都可能擴大貧富差距。林改過程出現的不公平問題確實需要加以解決，這首先要分析產生不公的原因。林改產生的不公，大體有三種原因：一是林改方案設計的缺陷。就江西的林改情況分析，分山到戶的林地只有80%，尚有20%左右的林地未分到戶，而且林業稅費減免的好處，只有在林木采伐環節才能享受，而采伐指標的分配又很難做到公平。值得注意的是，江西已經采取措施，實行采伐計劃前置審批，雙線管理運行(即實行指標下達和核發采伐許可證兩條線管理)，分配兩榜公示，指標確保到戶，使符合采伐條件的林農真正得到指標。二是有些不公是在執行過程中出現的。這里有一個管理水平和管理者的廉節公正問題。三是由于個人的素質、能力高低或私人資本的投資而帶來的機會不均等所造成的不公平。前兩個不公可以通過管理水平的提高和政策法規的不斷完善加以解決和糾正。而第三個不公在一定的歷史階段是難以規避的，但可以通過政策的完善和調節手段加以控制和縮小收入差距。
　　注釋：
　　①造林綠化“一大四小”工程指：“一大”指確保2010年江西全省森林覆蓋率達到63%這個大目標。“四小”：一是設區市和縣城所在地綠化；二鄉鎮政府所在地綠化；三是農村自然村綠化；四是基礎設施、工業園區和礦山綠化。
　　
　　[參考文獻]
　　[1]林業總局：2008-2009林業發展報告；[2]江西省林業廳：2007、2008、2009江西省造林綠化報告。[3]賀東航，朱冬亮.關于當前新集體林權制度改革若干重大問題的探討[J].經濟體制比較研究，2009，(2).
　　[責任編輯：李志敏]