論依法行政下的檔案行政管理職能

　　摘要：對檔案行政管理職能沿革、法定的檔案行政管理職能、檔案行政管理的檔案法定范圍進行了闡述，對檔案行政管理職能進行了辨析，并談了對檔案行政管理機關內部職能劃分的思考。
　　關鍵詞：依法行政；行政管理；執法；業務指導
　　
　　1檔案行政管理職能沿革
　　 在計劃經濟時代，檔案行政管理一直是以指令性的業務指導為主的管理模式，檔案行政管理的職能是以行政命令式的檔案業務指導來實現的。不可否認，指令性的業務指導行政管理模式在計劃經濟時代，對檔案事業的發展起到了關鍵的作用。在那時，雖然稱之為“業務指導”，但這種“指導”帶有指令性，這種指令性具有行政強制性，因而，它在某種程度上，就是“法”，就是“命令”，必須堅決執行，檔案工作和業務建設主要是靠行政規范性文件和行政命令式的業務指導強制執行的。這并不是檔案行政管理部門獨有的特征，而是計劃經濟時代，一切行政機關共有的行政特征。
　　 隨著改革開放與社會主義市場經濟的發展，政府行政管理的方式發生了改變。指令性的管理模式漸漸地退出，取而代之的是依法行政。對于這種變化，應該說檔案部門還是很敏感的。在指令性管理向依法行政轉變的初期，就制定頒布了《檔案法》，為檔案行政管理機關轉變管理職能依法行政奠定了法律基礎。
　　 隨著依法行政的實施，檔案行政管理職能由計劃經濟時代指令性的業務指導為主的管理模式逐漸向社會主義市場經濟時代的依法行政為主的管理模式轉變，行使檔案行政管理職能的部門，也由業務指導一個部門分為業務指導和法規兩個部門。但是，受傳統思維和習慣的影響，這種轉變基本上停留在口頭和表面上，尤其在基層，指令性的業務指導為主的管理模式依然大行其道。
　　
　　2法定的檔案行政管理職能簡釋
　　 檔案依法行政的核心是依法行使檔案行政管理職能。必須明確，檔案行政管理機關只能在憲法和法律、法規的范圍內活動，凡是超過法律規定的檔案行政權力和檔案行政行為都是非法和無效的。因此，正確理解和行使檔案行政管理法定的職能尤為重要。對縣級以上的檔案行政管理部門的主要職能，《檔案法》第六條作了明確規定，《檔案法實施辦法》第八條又進一步具體規定：“縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規定，履行下列職責：（一）貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策；（二）制定本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度，并組織實施；（三）監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為；（四）組織、指導本行政區域內檔案理論與科學技術研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓。”對這些職能可歸納為兩種行政行為：一是抽象行政行為，即制定規章制度和方針政策；二是具體的行政行為，即對有關部門監督、指導、依法查處檔案違法行為。這里的“監督”，是指通過對法律、法規、規章實施情況的檢查，督促有關方面依法做好檔案工作。“指導”是指通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。[1]作為檔案行政管理部門實施的具體的檔案行政行為來說，“監督”指的是檔案行政監督檢查；“指導”指的是檔案行政指導，而不是指令性的業務指導。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，檔案行政指導屬于非強制性行政行為。
　　 檔案法規規定的檔案行政管理的監督和指導職能，還有一層含義，就是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關進行監督和指導的職能。這里的“監督”，是上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，并及時糾正其違法或不當的執法行為的一種內部監督的法定職能。這種職能就是檔案行政執法監督，它的實施是多樣的，常用的有規范性文件備案審查、執法爭議協調、行政執法檢查，實行行政執法責任制、行政執法情況報告制等，其中，檔案行政執法檢查是最重要的檔案行政行為之一。但它不屬于行政執法，而屬于行政監督。這里的“指導”則仍是行政指導，上級檔案行政管理機關對下級檔案行政管理機關的行政指導不具有任何強制性。
　　 檔案法規規定檔案行政管理部門負有對同級檔案館、下級檔案館和下級檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職能。
　　 檔案法規還規定了檔案行政管理部門一些具體的行政職能，如，對出賣、轉讓、贈送屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案的審批等，對在利用檔案館的檔案中有損毀、丟失屬于國家所有的檔案行為的處罰等，這些具體的行政職能有：行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認等。
　　
　　3檔案行政管理的檔案法定范圍
　　 檔案行政管理職能是有限的，檔案行政管理的檔案法定范圍是有邊界的，超出這個范圍就有違法之嫌。檔案行政管理的檔案法定范圍就是《檔案法》中規定的檔案范圍，《檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄。”也就是說，檔案行政管理部門管理的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。這里，要注意兩個問題：一是檔案法定定義，不同于檔案的學理定義，它比檔案的學理定義的范圍要小。二是如何確定對國家和社會有保存價值的檔案范圍。按照《檔案法實施辦法》第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍；屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”那么，屬于國家所有的檔案是由國家檔案局或國家檔案局會同國家有關部門通過制定具有規章性質的辦法與標準，明確這類檔案的具體范圍。如，國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》及附件《文書檔案保管期限表》等，國家檔案局與最高人民法院共同制定的《關于人民法院訴訟檔案保管期限的規定》等。對于非國家所有的檔案具體范圍的確定，是由各省、自治區、直轄市檔案行政管理部門根據本地區的實際情況，制定檔案規范性文件，具體劃定本地區非國有檔案的范圍。如，《江蘇省非國家所有檔案管理辦法》等。
　　 由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效，因而，只有那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人才是檔案行政管理相對人的范圍。這個范圍說明不是所有的產生檔案的領域和這些領域產生的所有檔案都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提，這個前提必須清楚。對超出這個范圍而行使的檔案行政行為要慎重，否則，就有違法之嫌。
　　
　　4檔案行政管理職能的辨析
　　4.1檔案業務指導職能辨析。檔案業務指導職能是計劃經濟時代指令性的業務指導管理模式的產物，隨著全面推進依法行政的深入，取而代之的是檔案依法行政職能。計劃經濟時代指令性的檔案業務指導職能已經壽終正寢，尤其是在檔案法規已經明確檔案行政管理職能的情況下，按照依法行政對行政機關是“法無授權不可為”的最基本要求，指令性的檔案業務指導就不再是合法的檔案行政管理職能，如果還要堅持行使這種職能，就有違法之嫌了。指令性的檔案業務指導基本上包含了檔案行政管理的所有職能，包括制定標準規范、監督、指導和執法等職能。依法行政下的檔案業務指導實際是行政指導，其內涵縮小職能弱化，檔案行政指導并不等于指令性的檔案業務指導。檔案行政管理部門的檔案行政指導主要是業務上的輔導、咨詢和政策的闡釋，對被指導單位不具有任何強制性，被指導單位沒有義務必須服從檔案行政指導，檔案行政指導表現出來的更多是服務。但是，由于種種原因，指令性的檔案業務指導職能并沒有退出歷史舞臺，依然盛行，尤其是對檔案業務指導和檔案執法的含義的理解上。檔案業務指導依舊是指令性業務指導的含義，要說有變化只是把執法的內容分了出來，而執法卻被理解為單純的查處檔案違法行為。由此，也就衍生出一些錯誤的觀念與認識。有檔案執法與檔案業務指導平行說、[2]檔案執法是業務指導保障說、[3]檔案業務指導是檔案執法基礎說，[4]硬是將檔案行政執法與檔案業務指導這兩個不是一個歷史時期的問題、不是同一性質的管理模式問題拉到一起。在檔案行政執法是檔案業務指導保障的思想驅使下，使檔案行政執法職能淪為保障檔案業務指導職能實施的輔助手段，使檔案行政執法失去了本來面貌，失去了應有的職能。造成這種情況的原因是：從《檔案法》頒布到《全面推行依法行政實施綱要》的實施，檔案行政管理部門并沒有完全實行行政職能的轉變。
　　
　　4.2檔案行政執法職能辨析。轉變職能，就是檔案行政管理職能要轉到依法行政上，依法行政的核心是行政執法。檔案行政執法是行政執法的一部分，按照行政法學的說法，它有廣義和狹義之分。廣義的檔案行政執法，就是檔案行政機關為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括檔案行政管理機關為貫徹、執行法規，而制定的規范性文件的行為，即抽象行政行為。也包括檔案行政管理機關依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為。還包括檔案行政管理機關采取的檔案行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為。狹義的檔案行政執法，指檔案行政管理機關的具體行政行為。主要有檔案行政監督檢查、行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認等強制性行政行為。而檔案界一般認為的檔案行政執法，則僅指對具體違法行為的查處。此認識顯然有誤。
　　 檔案行政指導必須堅持合法、準確的原則，不能把檔案行政指導變成檔案行政誤導，檔案行政指導沒有法律約束力。但是，如果產生檔案行政誤導，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關必須承擔相應的法律責任。
　　4.3檔案行政管理監督與指導職能的辨析。《檔案法》中規定的“監督”和“指導”是檔案行政管理部門日常行使的主要法定職能。檔案行政監督檢查屬于強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，解決這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全等，解決“面”上檔案工作最基本的問題，是最低要求。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，主要是解決機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案工作會不會做、做得好不好的問題。對于會不會做的問題，主要是通過業務上的輔導、咨詢，提供多種檔案管理方法供其選擇而不能強制實行。檔案行業標準基本上都是推薦性標準，如《歸檔文件整理規則》就是推薦性標準。對于做得好不好的問題，實際是解決“點”上的問題，通過如機關檔案工作規范化管理認證等辦法來實現，起示范引導作用，是最高的發展方向。這些都是自愿的，不能強制實行。
　　4.4檔案行政管理職能的“越位”和“缺位”現象。由于檔案行政管理部門沒有實現職能轉變，也沒有厘清職能，造成履行職能上的一些“越位”和“缺位”現象。表現為：其一，對于民生、專門、民營企業、農村等檔案工作，一方面，在檔案業務指導管理模式下，對做好這些工作顯得力不從心，舉步維艱。另一方面，對這些檔案工作，國家、國家檔案局和有關部委頒布了大量的法律、行業規章和規范性文件作出了具體的要求和規定。據對《法律圖書館》（http://www.law-lib.com/）的不完全統計，從《檔案法》頒布至今，國家檔案局頒的行業規章和規范性文件有36部，國家檔案局與各部委合頒的行業規章和規范性文件有24部；部委頒布的行業檔案規章和規范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和專門檔案范疇的。這些法律法規既是檔案行政管理機關依法行政的依據，也是監管的內容。檔案行政管理機關本應通過自己或者聯合有關部門依法行使檔案行政監督檢查等職能的方式來督促做好這些檔案工作，但是，在這方面幾乎是空白。其二，上級檔案行政管理機關本應對下級檔案行政管理機關及其工作人員的行政執法情況進行監督檢查，通過這種行政執法檢查糾正其違法或不當的執法行為，并促進其依法行政的實施。但是，這方面也幾乎是空白。其三，檔案行政管理部門負有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理部門進行檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件的職責。但是，這方面的檔案行政執法還幾乎是空白。如果說，“局館合一”的體制是造成對同級檔案館的檔案行政執法空白的理由，那么，對下級檔案館、檔案行政管理部門的檔案行政執法空白就沒有理由了。面對如此多的空白，頗值得深思。
　　
　　5對檔案行政管理機關內部職能劃分的思考
　　要實現依法行政職能的轉變，最終要落實到調整、厘清、明確檔案行政管理部門內部的職能上。
　　5.1在現有的機構內按照依法行政的職能重新劃分職責。現在，大部分檔案行政管理機關都內設有業務指導和法規部門，業務指導部門最好改變名稱，可改為“檔案管理指導處或檔案指導處（科、股）”，履行檔案行政指導、行政獎勵、培訓、宣傳教育等職責，主要行使非強制性的行政職能。法規處（科、股）履行檔案行政監督檢查、行政處罰、行政執法監督等職責，負責制定檔案業務標準、規范、政策等，主要行使強制性的行政職能。
　　5.2增加機構，加強內部監督。加強內部監督是保障依法行政，切實履行法定職責的必要環節。在條件允許的情況下，應增設檔案執法處（科、股），或者統稱“檔案執法隊”，專門履行強制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權。法規處（科、股）則主要履行檔案行政監督、審批檔案執法隊查處的檔案違法案件、制定業務標準等職責，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監督檢查、查處檔案違法案件和行政監督等職責。“檔案管理指導處（科、股）”履行檔案行政指導等非強制性的行政職能。
　　5.3縣級檔案行政管理機關的職能劃分。由于縣級檔案行政管理機關人員比較少，大部分未設法規部門，面對這種情況，也只有“一套人馬”行使不同性質的全部行政職能。當然，業務指導股應改名為“監督指導股”，但需要清楚地分清不同性質的行政行為職能，在一次實施行政行為時，不能實施兩種不同性質的行政行為。也即在實施檔案行政指導時不能同時實施檔案行政監督檢查等。否則，就有“釣魚執法”之嫌。這只是權宜之計，長遠辦法，只要條件成熟，應將強制性的行政職能與非強制性的行政職能分開。
　　注：本文為2007年國家社會科學基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》的階段性成果，項目批準號為07BTQ027
　　
　　參考文獻：
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　　（作者單位：濮陽市檔案局來稿日期：2011-01-18）