論檔案行政管理的目標(biāo)與特征

　　摘要：檔案行政管理的目標(biāo)是與國(guó)家行政管理目標(biāo)相一致的層次體系。這個(gè)體系，大致可分為最終目標(biāo)、職能目標(biāo)和直接目標(biāo)三個(gè)層次。檔案行政管理具有行政管理的一般特征，同時(shí)，還具有管理職能的層級(jí)差異性、管理直接對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)性和管理最終對(duì)象的物化性三個(gè)方面的個(gè)性特征。
　　關(guān)鍵詞：檔案；行政管理；目標(biāo)；特征
　　
　　檔案行政管理作為國(guó)家行政管理的一個(gè)重要的組成部分，與其他行政管理一樣，有其特定的管理目標(biāo)。這一目標(biāo)，確定了檔案行政管理活動(dòng)的基本方向，指導(dǎo)著檔案行政管理的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，并貫穿于檔案行政管理的全部過程，是檔案行政管理的核心。檔案行政管理除具有行政管理的共性特征外，還具有一些與其他行政管理不同的個(gè)性化特征，這些特征，決定了檔案行政管理職能與其他行政管理職能的差異性與特殊性。準(zhǔn)確地界定檔案行政管理的目標(biāo)，明確檔案行政管理的特征，對(duì)于準(zhǔn)確把握檔案行政管理的工作重心，更好地發(fā)揮檔案行政管理的職能和作用，實(shí)現(xiàn)依法行政，具有極其重要的意義。
　　
　　1檔案行政管理的目標(biāo)
　　檔案行政管理是國(guó)家行政管理體系中的一項(xiàng)基本職能。因此，檔案行政管理的目標(biāo)與國(guó)家行政管理的目標(biāo)是一致的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“檔案行政管理是以國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對(duì)全國(guó)以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動(dòng)”。[1]
　　行政管理目標(biāo)是行政組織在一定時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到或期望達(dá)到的行政管理的目的與指標(biāo)，是行政管理活動(dòng)的起點(diǎn)與終點(diǎn)。由于行政職能的廣泛性及行政組織的層級(jí)化，行政管理的目標(biāo)不是孤立的單個(gè)目標(biāo)，而是一個(gè)具有多維結(jié)構(gòu)的層次體系。這個(gè)體系中的目標(biāo)既相互關(guān)聯(lián)，又互相制約。檔案行政管理的目標(biāo)同樣是一個(gè)具有多維結(jié)構(gòu)的層次體系。這個(gè)體系，大致可劃分為最終目標(biāo)、職能目標(biāo)和直接目標(biāo)三個(gè)層次。
　　1.1檔案行政管理的最終目標(biāo)。行政管理的最終目標(biāo)，也可以稱為“行政管理的總目標(biāo)”。它是反映行政組織基本功能的總體目標(biāo)，明確規(guī)定行政組織成員的基本活動(dòng)方向，并為進(jìn)一步分解行政組織目標(biāo)提供基本點(diǎn)。檔案行政管理的最終目標(biāo)，在《檔案法》第一條中作了明確規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”。
　　檔案行政管理是以國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對(duì)全國(guó)以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動(dòng)。具體講，就是以檔案行政管理部門為組織協(xié)調(diào)中心，通過培訓(xùn)與提高檔案行政人員的行政管理能力和水平，依法行政，調(diào)查研究、工作規(guī)劃、行政監(jiān)督，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，提高檔案行政管理效率，加強(qiáng)檔案工作部門人、財(cái)、物的管理，為開發(fā)國(guó)家檔案信息資源、服務(wù)于國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)提供保障。
　　簡(jiǎn)要地說：檔案行政管理的總體目標(biāo)就是從宏觀上、整體上管理國(guó)家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的健康發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。
　　1.2檔案行政管理的職能目標(biāo)。行政管理的職能目標(biāo)，具體描述了行政組織內(nèi)部具體的活動(dòng)項(xiàng)目，指明組織成員應(yīng)當(dāng)開展的工作，實(shí)質(zhì)上，反映的是行政組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)的工作職能。職能目標(biāo)從屬于最終目標(biāo)，檔案行政管理的職能目標(biāo)是指某一檔案行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的具體工作職能。這種職能，在各級(jí)地方政府組織機(jī)構(gòu)“三定方案”中有明確的規(guī)定。具體地說，就是國(guó)家檔案局各司的職責(zé)，各省級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)處（室）的職責(zé)，各省轄市檔案行政管理機(jī)關(guān)科（室）的職責(zé)，各縣（區(qū)）級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)股（室）的職能。由于行政管理職能的法定性，檔案行政管理的職能目標(biāo)實(shí)際上也是一種法定目標(biāo)。這一目標(biāo)，是政府行政管理總目標(biāo)中的一部分，是政府對(duì)相關(guān)職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的授權(quán)，也是對(duì)該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政要求。
　　1.3檔案行政管理的直接目標(biāo)。檔案行政管理的直接目標(biāo)，也可稱為“檔案行政管理的工作目標(biāo)”。是指檔案行政管理機(jī)構(gòu)在某一階段時(shí)間內(nèi)所應(yīng)當(dāng)完成的各項(xiàng)具體任務(wù)，及完成工作所應(yīng)達(dá)到的程度要求。
　　建立與維護(hù)對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值檔案的管理秩序，是檔案行政管理的工作目標(biāo)，是檔案行政管理目標(biāo)的外化表現(xiàn)形式。檔案行政管理機(jī)關(guān)通過界定對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的范圍，對(duì)形成與產(chǎn)生對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案主體的監(jiān)督與指導(dǎo)，引導(dǎo)檔案形成主體建立健全檔案管理機(jī)構(gòu)、配置相應(yīng)的管理人員與物質(zhì)條件、確定檔案的歸檔范圍與保管期限，有效開展檔案管理與提供利用工作，查處檔案違法活動(dòng)。使合法的檔案事務(wù)與行為得到保護(hù)，違法的檔案事務(wù)與行為受到處罰，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家檔案管理秩序的有序運(yùn)行。因此，良好的檔案管理秩序是檔案行政管理機(jī)構(gòu)開展檔案行政管理工作的起點(diǎn)，也是衡量與評(píng)價(jià)檔案行政管理成效的直接依據(jù)。
　　檔案行政管理的直接目標(biāo)具有階段性的特點(diǎn)。往往體現(xiàn)在具體工作項(xiàng)目及完成任務(wù)的時(shí)限、數(shù)量、質(zhì)量等方面的要求。例如，新農(nóng)村檔案工作、民營(yíng)企業(yè)檔案工作、民生檔案建設(shè)等階段性中心工作，就屬于檔案行政管理的直接目標(biāo)。
　　1.4檔案行政管理各目標(biāo)間的關(guān)系與影響。由于行政管理的方向是自上而下，檔案行政管理的三種目標(biāo)之間，存在著由高到低逐層遞進(jìn)的關(guān)系。在這種遞進(jìn)關(guān)系中，最重要的特點(diǎn)是后一種目標(biāo)是以前一種目標(biāo)為基礎(chǔ)，同時(shí)，又是對(duì)前一種目標(biāo)的具體展開與分解。在檔案行政管理的三種目標(biāo)之間，存在相互依存的關(guān)系，也存在著矛盾與沖突。最常見的情況，是將最終目標(biāo)束之高閣，職能目標(biāo)被忽視，以工作目標(biāo)替代職能目標(biāo)。
　　
　　2檔案行政管理的特征
　　檔案行政管理作為國(guó)家行政管理體系中的組成部分，具有行政管理的一般特征，同時(shí)，還具有一些與其他行政管理不同的個(gè)性特征。這些特征，主要表現(xiàn)在檔案行政管理職能的層級(jí)差異性、檔案行政管理直接對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)性和檔案行政管理最終對(duì)象的物化性三個(gè)方面。
　　2.1檔案行政管理職能的層級(jí)差異性。檔案行政管理職能的層級(jí)差異性特征，是指不同層級(jí)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的檔案行政管理職能有所不同。一般情況下，在政府行政管理中，某一行政管理部門的職能不論其層級(jí)高低是相同的，不同的只是其管轄范圍因其行政轄區(qū)的大小而有所不同。但檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能卻因?qū)蛹?jí)不同，有著明顯的區(qū)別。而且，這種不同，在《檔案法》第六條給予了明確規(guī)定：“國(guó)家檔案行政管理部門主管全國(guó)檔案事業(yè)，對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指定人員負(fù)責(zé)保管本機(jī)關(guān)的檔案，并對(duì)所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。”
　　2.2檔案行政管理直接對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)性。什么是行政管理？郭小聰先生認(rèn)為：“行政管理是一種以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，以國(guó)家組織主要是政府機(jī)關(guān)為管理主體，以國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)以及政府機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)為管理對(duì)象的管理活動(dòng)。”[2]百度百科的解釋是：“行政管理（administration management）是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)的一種管理活動(dòng)。也可以泛指一切企業(yè)事業(yè)單位的行政事務(wù)管理工作。”[3]對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政管理的狹義理解是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。廣義的理解是指一切社會(huì)組織、團(tuán)體對(duì)其自身有關(guān)行政事務(wù)的管理。
　　檔案行政管理的直接對(duì)象是產(chǎn)生與保管著對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及一切社會(huì)組織、團(tuán)體的檔案工作，而檔案工作在國(guó)家行政機(jī)關(guān)及一切社會(huì)組織、團(tuán)體中都屬于內(nèi)部行政管理事務(wù)，這就使檔案行政管理的直接對(duì)象具有內(nèi)部行政事務(wù)性的特征。正是由于這一特征，往往使檔案行政管理者，在進(jìn)行檔案行政管理活動(dòng)中，不知不覺地就落入行政管理相對(duì)人的具體行政事務(wù)之中。由宏觀管理變成微觀管理，從“指導(dǎo)”變?yōu)椤坝H力親為”。“指導(dǎo)的是檔案的具體整理，甚至在市、縣基層，做的是具體檔案的整理，‘包辦’了被管理單位的檔案整理工作。”[4]
　　
　　2.3檔案行政管理最終對(duì)象的物化性。檔案行政管理重在管“事”，而非管“物”。但檔案行政管理的最終對(duì)象，對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案本身卻是實(shí)實(shí)在在的“物”。正是因?yàn)闄n案行政管理最終對(duì)象的這種物化特性，往往使檔案行政管理者極易將“檔案”這個(gè)檔案行政管理的最終對(duì)象當(dāng)做檔案行政管理的對(duì)象。對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案是各級(jí)各類國(guó)家檔案館，各級(jí)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位檔案館（室）和其他檔案保管機(jī)構(gòu)的直接管理對(duì)象，而檔案行政管理對(duì)“對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的”檔案管理，是通過對(duì)各級(jí)各類國(guó)家檔案館，各級(jí)機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位檔案館（室）和其他檔案保管機(jī)構(gòu)的管理來實(shí)現(xiàn)的，具有間接性。
　　
　　3檔案行政管理的特征對(duì)檔案行政管理目標(biāo)的影響
　　一事物之所以是該事物，而區(qū)別于他事物，不在于與他事物的共性，而在于與他事物的不同的特殊性。同樣的道理，檔案行政管理的特殊性，就決定了檔案行政管理有著區(qū)別于其他行政管理的特征。而這些特征也自然會(huì)影響到檔案行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　3.1管理的層級(jí)差異性模糊了最終目標(biāo)與職能目標(biāo)的界限。檔案行政管理的層級(jí)差異性，容易使各級(jí)檔案行政管理者將關(guān)注重點(diǎn)放在本級(jí)職能上，將檔案行政管理最終目標(biāo)視為上級(jí)檔案行政管理部門的職責(zé)。從理論上講，最終目標(biāo)與職能目標(biāo)是相一致的，相互之間不存在矛盾。但在實(shí)際工作中，往往會(huì)出現(xiàn)只重視與強(qiáng)調(diào)職能目標(biāo)，而忽視最終目標(biāo)的情況。如某省檔案館工作人員，在某單位移交進(jìn)館檔案時(shí)，發(fā)現(xiàn)其中有一卷檔案不符合進(jìn)館標(biāo)準(zhǔn)，便要求該單位將全部移交進(jìn)館檔案拉回原單位重新整理。結(jié)果，該單位同志對(duì)此大為不滿，甩下一句：“你們愛要不要，愛收不收，我還不交了。”這件事，就是十分典型地將職能目標(biāo)置于最終目標(biāo)之上的具體表現(xiàn)。在基層有一種常態(tài)，就是圍繞著國(guó)家綜合檔案館的館藏進(jìn)行檔案行政管理工作，檔案行政管理的范圍以是否進(jìn)館為界，進(jìn)館的就管，不進(jìn)館的就不管。檔案整理的標(biāo)準(zhǔn)也以檔案館館藏檔案整理標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，要求進(jìn)館單位檔案室的室藏檔案要按照檔案館館藏檔案整理標(biāo)準(zhǔn)來整理。這種情況，就模糊了檔案行政管理的最終目標(biāo)與職能目標(biāo)的界限，以職能目標(biāo)替代最終目標(biāo)，嚴(yán)重影響了檔案行政管理最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　3.2管理直接對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)性弱化了職能目標(biāo)。檔案管理事務(wù)在任何一個(gè)法人單位都屬于其日常行政管理事務(wù)的一部分，這種特性，往往會(huì)讓從事檔案行政管理的同志，在具體檔案行政管理活動(dòng)中，直接介入到檔案行政管理對(duì)象的內(nèi)部行政管理事務(wù)之中，錯(cuò)將介入檔案行政管理對(duì)象的內(nèi)部行政事務(wù)當(dāng)做自己的職能目標(biāo)。最典型的例子，就是地方檔案行政管理部門不遺余力地在各行各業(yè)推行各種各樣認(rèn)證達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。就地方檔案行政管理機(jī)關(guān)來講，其全部職能目標(biāo)都是圍繞其行政轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)生對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值檔案的法人單位是否建立了檔案管理組織，有無專人管理檔案，檔案是否得到及時(shí)有效安全的保管來實(shí)行的。組織是否更完善，人員是否更齊全，文化與專業(yè)素質(zhì)是否更高，設(shè)備裝具是否更先進(jìn)，檔案整理是否統(tǒng)一規(guī)范，并不是檔案行政管理部門的職能目標(biāo)，而是法人單位的內(nèi)部行政事務(wù)。如果法人單位有條件、有時(shí)間、有人員、有財(cái)力做，是好事，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持，但沒有必要在這上面下那么大的力氣。因?yàn)檫@些單位只是檔案行政管理對(duì)象的一部分，甚至說是很小的一部分。這些單位認(rèn)證達(dá)標(biāo)升級(jí)是好事，為實(shí)現(xiàn)檔案行政管理的總目標(biāo)樹立了標(biāo)桿與榜樣。問題是這些單位不能代替全部檔案行政管理對(duì)象，這些單位做得好，不等于全部單位就做得好。如果用認(rèn)證達(dá)標(biāo)升級(jí)單位的多少，來評(píng)價(jià)衡量一地檔案行政管理職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的優(yōu)劣，就會(huì)導(dǎo)致只要“點(diǎn)”，不顧“面”，只抓條件好的，不問條件差的情況出現(xiàn)。這種情況的普遍存在會(huì)弱化檔案行政管理職能目標(biāo)，進(jìn)而影響到檔案行政管理最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　3.3管理最終對(duì)象的物化性強(qiáng)化了直接目標(biāo)。檔案行政管理管不管檔案？這個(gè)問題是一個(gè)不能簡(jiǎn)單直接回答的問題。因?yàn)闄n案行政管理重在管“事”，不在管“物”。所謂“事”，就是一切與對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案有關(guān)的事務(wù)；所謂“物”，就是指檔案實(shí)體。從這個(gè)意義上講，檔案行政管理不管理檔案。但檔案行政管理的最終對(duì)象“檔案”卻是實(shí)實(shí)在在的“物”，從這個(gè)意義上講，檔案行政管理又管檔案。正是由于檔案行政管理最終對(duì)象的物化性，往往使檔案行政管理工作的直接目標(biāo)與階段性中心工作的目標(biāo)趨同，如，新農(nóng)村檔案工作、民營(yíng)企業(yè)檔案工作、民生檔案建設(shè)等。個(gè)人理解，這些工作作為國(guó)家檔案行政管理總體目標(biāo)的一部分，成為一時(shí)期內(nèi)的中心工作是沒有問題的。但必須清楚：一是這些工作并不是檔案行政管理總目標(biāo)的全部；二是這些工作的目的是通過建立相應(yīng)的管理體制機(jī)制，使這些領(lǐng)域的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案得以保存與利用。現(xiàn)實(shí)是，基層檔案行政管理部門在面對(duì)建立管理體制機(jī)制的諸多困難時(shí)，選擇了直奔“檔案”的捷徑。說到底，不就是保存與管理檔案嗎？是不是有道理呢？有道理。只是，這樣做得多了，就造成目前普遍存在的檔案行政管理只管檔案實(shí)物，不管檔案事務(wù)，檔案行政管理工作“越俎代庖”的現(xiàn)象。慢慢地只關(guān)注以階段性中心工作為代表的直接目標(biāo)，忘記了檔案行政管理的最終目標(biāo)，忽略了檔案行政管理的職能目標(biāo)。簡(jiǎn)單地理解，檔案行政管理不管理檔案是錯(cuò)誤的，直接管檔案也是錯(cuò)誤的。只有通過管理“事”來管理檔案才是正確的。
　　
　　4結(jié)語
　　由于檔案行政管理的特點(diǎn)，使得如何處理好檔案行政管理的最終目標(biāo)、職能目標(biāo)與直接目標(biāo)之間的關(guān)系，成為各級(jí)檔案行政管理部門最為迫切、最為棘手的問題。對(duì)于檔案行政管理的最終目標(biāo)，各級(jí)檔案行政管理部門是一致的。這就要求不論是哪一級(jí)檔案行政管理部門，在制定階段性直接目標(biāo)時(shí)，一方面，必須從國(guó)家檔案行政管理總目標(biāo)出發(fā)，不能背離或偏離總目標(biāo)的方向與要求。另一方面，要在切實(shí)履行各自職能目標(biāo)的前提下，完成直接目標(biāo)任務(wù)——階段性的中心工作。作為下一級(jí)檔案行政管理部門，一定要注意，不能將上一級(jí)檔案行政管理部門的職能目標(biāo)與直接目標(biāo)，當(dāng)做本級(jí)檔案行政管理的最終目標(biāo)與職能目標(biāo)。只有處理好檔案行政管理的最終目標(biāo)、職能目標(biāo)與直接目標(biāo)間的關(guān)系，才能使檔案行政管理有條不紊，真正做到依法行政。
　　注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案立法技術(shù)研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-05。
　　
　　參考文獻(xiàn)
　　[1]主編陳智為、副主編王德俊、胡紹華.檔案行政管理概論[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，1991：1.
　　[2]主編郭小聰.行政管理學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：5.
　　[3]行政管理.百度百科:http://baike.baidu.com/view/82682.htm.
　　[4]劉東斌.論檔案行政管理的對(duì)象[J].檔案管理，2011（4）.
　　 （劉東斌組稿作者單位：開封市檔案局來稿日期：2011-08-18）