政府信息公開環境下檔案開放鑒定實踐與思考

　　摘要：本文著重探討了政府信息公開環境下檔案開放鑒定面臨的挑戰，結合漯河市檔案館開放鑒定工作實踐，提出對策建議。
　　關鍵詞：政府信息公開；檔案；開放；鑒定
　　
　　隨著《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布與實施工作的不斷深入，越來越多的政府信息公開了，而同樣或相近內容的檔案依據《檔案法》規定，在檔案館里卻依然是深藏不露。檔案開放鑒定工作的滯后以及陳舊的思想和方法，已經遠遠不能適應檔案工作改革的步伐。因此，在政府信息越來越公開透明的大趨勢下，改革和創新檔案開放鑒定理念，成為檔案部門面臨的重要課題。
　　
　　1政府信息公開環境下檔案開放鑒定面臨的挑戰
　　1.1檔案開放鑒定的法律依據受到挑戰。檔案開放鑒定所依據的《檔案法》明確規定：國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。要求檔案館定期開放館藏檔案的同時，還賦予了檔案部門對館藏檔案開放與否的鑒定權。而《條例》明確規定：政府信息公開以公開為原則，不公開為例外。政府運用行政權力辦理的與人民群眾相關的各類事項，只要不屬于黨和國家機密，都要依法向社會公開，同時，賦予了利用者申請利用政府信息的主動權利。作為政府信息主要組成部分的檔案，同樣，屬于《條例》涉及范疇之內，利用者的檔案利用需求因此有了明確的法制保障。一邊是實體法，一邊是政府法規，對于《檔案法》與《條例》中的矛盾、抵觸、不合拍之處，處于夾縫中的檔案部門，面臨進退兩難的尷尬局面。因此，傳統的檔案開放鑒定工作的方式、方法及鑒定原則，面臨著全新的檢驗和挑戰。
　　1.2檔案開放鑒定的期限范圍受到顛覆。檔案開放與信息公開最明顯的矛盾體現在開放的期限范圍上。一方面，信息公開環境下要求現行文件即時開放，實現利用的“零時限”。另一方面，按照《檔案法》“文件自形成之日起滿三十年向社會開放”的規定，政府信息歸檔后，一般要經歷30年的封閉期才能開放，這種規定，呈現出明顯的局限性和滯后性，不符合政務公開的目的。既然原來的檔案開放期限已不適應形勢的發展，就有必要對檔案開放期限進行新的探索。
　　1.3檔案控制利用的傳統做法受到質疑。檔案部門在檔案開放鑒定工作中，傳統做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件的某一部分不宜開放，就可對整卷檔案作控制不開放處理，限制公開利用。然而，《條例》中規定：申請公開的政府信息含有不予公開的內容，但能夠區分處理的，行政機關應當將公開內容的信息部分公開。也就是說，在一份文件中，可以把屬于免予公開的內容作相應處理，剩下的內容就可以公開，不能因為其中某一項涉及免予公開的內容，就把整個文件列入免予公開的范圍。現實中，檔案人員如何準確有把握地做到部分公開，部分控制，同時，還要達到讓利用者滿意的服務效果？這無疑是對檔案部門傳統制度傳統操作的徹底否定。
　　
　　2漯河市檔案館檔案開放鑒定工作實踐
　　近年來，漯河市檔案館積極適應政府信息公開的需要，強化服務理念，不斷加大檔案開放鑒定的力度，加速檔案開放的進程，在做好保密鑒定的前提下，最大限度地開放檔案。先后向社會開放館藏“建國”后文書檔案共計35415卷，2000年以后未移交進館的檔案，通過收集已公開現行文件，及時滿足社會公眾的利用需求。近3年，提供利用開放檔案以及現行文件2986人次，13112卷（件），檔案利用率逐年攀升，公民個人查檔比例不斷增大，取得了明顯的成效。
　　2.1轉變觀念，樹立正確的檔案開放鑒定理念。在政府信息公開環境下，要做好檔案開放鑒定工作，必須拋棄封閉保守的思想方法和思維定勢，樹立正確的開放觀念，以“開放”的姿態對待檔案開放工作。我們把檔案開放鑒定工作置于信息公開的社會大環境之下，確立了“開放為原則，不開放為例外”的指導思想，加大檔案開放的比例和開放的步伐，盡量減少開放禁區，對那些可提前開放的檔案集中精力抓緊鑒定，為社會公眾提供更多的有價值的檔案信息。并通過廣播電視、報刊、網絡等途徑加強檔案開放公布，不斷增強公民的檔案信息利用能力和社會檔案意識。
　　2.2完善機制，確保檔案開放鑒定工作規范化。隨著檔案開放步伐的加快，開放鑒定成為檔案館一項常規性工作。為了保證檔案開放鑒定工作的及時順利開展，我們建立了較為完善的檔案開放鑒定機制，專門成立了由館長、副館長、中高級職稱和計算機技術人員組成的檔案開放鑒定工作小組，負責對檔案解密劃控工作進行審核把關。制定了《檔案開放鑒定工作計劃》、《檔案開放利用制度》、《檔案開放實施細則》等工作制度。結合館藏檔案實際情況，有計劃、有步驟地對需開放的全宗，采取以審查檔案目錄和檔案原件相結合的鑒定方法，經過初審、二審、三審后，形成擬開放檔案目錄和開放鑒定工作報告，報市局審批，最后，向社會發布開放檔案公告。通過完善機制，明確了檔案開放鑒定的組織、程序與方法等方面的規范，形成了環環負責、有章可循的工作流程。
　　2.3細化標準，制定合理的檔案開放鑒定期限。檔案開放鑒定標準應在檔案形成之日，對檔案的開放期限作出明確處置，即時進行開放鑒定?？杉毣_定為“即時開放檔案”、“定期開放檔案”、“不開放檔案”三種期限。即時開放檔案期限，一種是已公開現行文件，另一種是文件沒有在現行階段公開，歸檔之后，不涉及黨和國家秘密、不涉及法人和自然人利益的“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”。以此保證更多的政府信息，在最快的時間內為社會所利用，盡可能地滿足公眾的知情權；定期開放檔案期限是指對于涉及黨和國家秘密以及法人、自然人利益的檔案，按照《國家秘密保密期限的規定》第三條規定：“國家秘密的保密期限，除有特殊規定外，絕密級事項不超過三十年，機密級事項不超過二十年，秘密級事項不超過十年?！迸c此相對應，可劃分為“10年”、“20年”、“30年”可開放的檔案類別，逐步與信息公開時限接軌；不開放檔案期限是指對于涉及黨和國家的重要機密，關系國家和社會安全以及重大利益，與公民的隱私息息相關的檔案。在實際開放鑒定中，即便已滿30年，直接作不開放檔案處置，以維護黨和國家的利益，尊重公民的隱私權。
　　2.4創新手段，采取鑒定與數字化同步的技術路線。在傳統開放鑒定實踐中，往往會遇到一卷檔案中因一兩份文件有不適宜開放問題，而導致整卷檔案被控制的情況。這在手工查閱檔案的年代，幾乎是無法解決的問題，但在信息技術已經普遍應用于檔案管理領域的情況下，隨著文件級目錄的著錄及檔案全文數字化的開展，完全可以得到解決。我們在檔案數字化進程中，把優先錄入掃描開放利用率高的檔案全宗作為數字化的重要原則之一，在檔案數據庫中進行逐條審查，并在相應字段中標識出開放等級。對于需要閱覽全文才能確定開放等級的，則通過鏈接的方式，直接打開全文，通過閱讀檔案全文來確定開放等級，最后，通過軟件功能直接打印出開放目錄和不開放目錄。目前，在網絡環境下，已完成53個全宗18.1萬件檔案的開放鑒定，這部分數字檔案經過開放鑒定，逐步實現了計算機檢索和網上利用共享，既保證了鑒定質量又提高了鑒定速度，加快了檔案開放利用的步伐。
　　
　　3進一步加強檔案開放鑒定工作的幾點思考
　　3.1營造良好的檔案開放環境。檔案開放環境是由一系列政策、法規、制度等規定而形成的社會環境，存在若干急需完善之處，比如，檔案開放主體和客體、檔案開放期限、公民隱私權保護、網上開放檔案等方面的規定急需修改補充。檔案部門應在實踐中緊密依托政府信息公開工作，靈活開展檔案開放鑒定工作，力爭與信息公開相互銜接、同步發展。做到：檔案開放理念與信息公開理念相一致；檔案開放內容與信息公開內容相一致；可提前開放檔案的公開時限與政府信息公開的時限相一致；檔案的劃控標準與信息公開的限制使用相一致；檔案開放依據的法律條款與信息公開的制度條款相一致；檔案開放的社會監督與信息公開的監督機制相一致。
　　3.2開辟多種途徑和手段，不斷深化檔案開放鑒定工作。一要繼續擴大檔案開放的比例。檔案開放相對于整個館藏檔案比例，還存在著開放率偏低的問題，可開放檔案的數量還有很大的潛力。二要加強現行文件的及時收集開放。檔案部門要主動參與到政府信息公開工作之中，克服現行文件收集難等問題，積極采取措施加大現行文件的收集力度，盡快與政府信息公開接軌。三要正確處理保密與開放的關系。公民有獲取政府信息的知情權，也有保守國家機密的基本義務。政府有維護國家信息安全的控制權，也有開放國家信息資源的基本義務。在實際工作中，政務文件的保密和公開的目的是一致的，應努力把二者統一起來，慎重對待。四要不斷探索檔案開放的信息化手段。信息化為檔案開放提供了一個新的渠道，但是，整體上還不盡如人意，檔案網上開放還沒有真正開展起來，還有很大的開拓空間。要繼續加強檔案數據庫建設，不斷豐富數據庫內容，形成網上檔案信息資源優勢互補和資源共享。
　　3.3堅持以民生為導向，改善檔案館的資源結構。在開放鑒定時，要遵循以民生為本，從近年來的檔案利用情況來看，利用者中個人利用比例大幅上升，民生檔案與百姓漸行漸近。一方面，要通過整合檔案資源增加民生檔案的比例，在進館鑒定中，將分布在各個政府行政部門的與民生相關的檔案優先集中到檔案館來；另一方面，在開放利用時，考慮到服務對象的平民化，在開放鑒定中，將與民生相關的檔案優先整理、優先開放，為百姓提供更加方便的服務。
　　3.4抓緊培養檔案開放鑒定人才。目前，地方檔案館檔案開放鑒定人才不足，素質有待提高，需要多方采取措施加強培養，使檔案鑒定隊伍整體數量能夠滿足工作需要。檔案部門應制定檔案鑒定人才培訓計劃，開展檔案鑒定人員專項培訓工作，建立一支結構合理的檔案鑒定人才隊伍。
　　
　　（劉東斌組稿作者單位：漯河市檔案館來稿日期：2011-08-16）