《 綱要 》背景下蘇北義務教育均衡發展研究

【摘 要】《 國家中長期 教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《 江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對蘇北地區義務教育的均衡發展提供了政策支持和指導性意見，有關教育主管部門可以在國家、省級政府的領導下，通過政策引導逐步在省際范圍內統一調控義務教育教師的財政收入，加強義務教育學校的標準化建設和師資隊伍建設，爭取實行地方師范院校對師范生的訂單式免費培養，鼓勵義務教育教師在市域范圍內流動，逐步解決阻礙義務教育均衡發展的主要問題。

【關鍵詞】蘇北 義務教育 均衡發展

2010年5月，國務院常務會議審議并通過了《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《 綱要 》），《 綱要 》指出均衡發展是義務教育的戰略性任務。2010年7月，江蘇省委常委會審議并原則通過《 江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，決定在今后的教育改革中，大力促進義務教育均衡發展，加快縮小區域、城鄉、校際教育發展差距。

實際上，江蘇省的義務教育均衡發展工作已經走在全國前列。據《 中國財經報 》報道，江蘇省省級財政2009年教育、文化專項支出109億元，其中用于農村教育、文化支出達48.71億元，比2006年增加41.2億元，新增支出主要向農村傾斜。2009年，江蘇省制定出臺《 江蘇省義務教育學校績效工資實施意見 》，省財政對31個經濟薄弱縣（市、區）補助10.58億元，市、縣財政安排214.9億元，全省以縣為單位基本兌現義務教育教師績效工資，義務教育學校教師待遇得到較大提高。[1]

但就省內而言，蘇北地區國內生產總值僅占全省的20%左右，而灌南、漣水、睢寧、響水等縣，人均國內生產總值還低于全國平均水平。經濟的落后制約著教育的發展，蘇北地區的義務教育均衡發展依然嚴峻，教師擇校、學生擇校現象嚴重，師資隊伍不平衡，城鄉差距大，等等。要想解決這些問題并非一時之事，教育主管部門應在國家、省級政府相關部門的領導下，通過政策引導逐步解決阻礙義務教育均衡發展的主要問題。

一、省際范圍內統一調控義務教育教師財政收入

《 綱要 》在教師待遇方面做了詳細說明，指出在今后的教育改革中要提高教師地位待遇，不斷改善教師的工作、學習和生活條件，吸引優秀人才長期從教、終身從教，依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。不僅如此，《 綱要 》還明確規定將義務教育全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的投入體制。這些都為省際范圍內統一調控義務教育教師財政收入提供了政策性保障。

本世紀初就有學者提出要“實現城鄉教師工資收入的一體化”。[2] 就目前蘇北地區實際情況而言，雖然近兩年已經逐漸開始實行縣域義務教育教師工資一體化，但據筆者調查，這項工作的開展并不是很順利，縣域義務教育教師的財政工資收入依然存在城鄉差別，鄉鎮農村義務教育教師的工資收入還處于較低的水平。

義務教育教師財政工資收入的不統一實際上是由我國長期以來實行的義務教育以縣為主的地方政府負責制造成的。從江蘇各縣域來看，經濟發展程度不一，尤其是蘇北經濟較蘇南相對落后，前幾年蘇北地區大量的優秀教師流往蘇南地區，其中一個重要的原因就是工資收入差距大。雖然近兩年江蘇省義務教育均衡發展工作開展較為順利，但就蘇北地區而言，任務依然非常艱巨。以蘇北某市為例，市區所屬地區義務教育學校教師的工資收入已經全面實行績效工資，同樣職稱的工資收入接近于公務員。縣屬義務教育學校教師雖然也實行績效工資，但數額上卻不能與市屬相比，僅為市屬的一半左右，例如某鄉鎮中心小學的小學一級教師每月財政工資收入不足1400元，年終績效不足4000元，年收入在20000元左右，在現有的經濟生活狀態下，僅僅能夠維持家庭基本生活需求，假如遇到特殊情況只能“啃老”。

要想改變這種標準不一的狀況，就必須將義務教育的主要責任者尤其是經費保障責任者上移到中央和省級政府，況且自1994年以來，我國開始實行分稅制，中央政府和省級政府財政收入占全國財政總收入的比重大大提高，有能力成為義務教育最主要的財政責任承擔者。

二、全面推進義務教育學校標準化建設

所謂標準化學校，“就是在義務教育領域內根據法律規定確保全國基礎教育大體擁有均衡的物資條件和師資隊伍條件的規范化學校”。[3] 義務教育學校的標準化建設是實現均衡發展的重要步驟之一。對此《 綱要 》指出，要“均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源”，“支持邊境縣和民族自治地方貧困縣義務教育學校標準化建設，加強民族地區寄宿制學校建設”，并將義務教育學校標準化建設列為2012年之前組織實施的十項重大項目之首，指出要“完善城鄉義務教育經費保障機制，科學規劃、統籌安排、均衡配置、合理布局。實施中小學校舍安全工程，集中開展危房改造、抗震加固，實現城鄉中小學校舍安全達標；改造小學和初中薄弱學校，盡快使義務教育學校師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標；改擴建勞務輸出大省和特殊困難地區農村學校寄宿設施，改善農村學生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要”。可見國家已經將義務教育標準化建設作為今后幾年教育改革的重中之重。

蘇北地區義務教育學校標準化建設還面臨著許多困難，如政策導向、經費支持等，這些都不是縣域政府能夠獨立完成的，至少需要省級相關政府部門的統一調控。而且目前蘇北尤其是農村地區義務教育學校標準化建設出現了一些畸形狀態，這是對義務教育均衡概念的歪曲理解。例如某些村落之間相隔較遠，不應將所有義務教育年齡段的學生都統一集中到某一所學校。據筆者調查，某村1200人左右，本有一所小學，20世紀80年代后期至今，隨著學齡兒童的逐漸減少，學校由學前班至五年級變為學前班至三年級，再變為只保留學前班，現在連學校也被賣作民房，于是包括幼兒教育的所有學生都需要到外村就讀，雖然也是“就近”，但顯然不適合實際。四年級以下的學生包括幼兒都要由家長或村民自己組織的接送車接送，安全問題暫且不論，中午必須在學校解決吃飯問題，孩子們在路上的時間要比其他同齡人多花1～2個小時，以至于休息時間無法得到保障，對孩子身心健康發展并沒有好處，違背了教育的實際性。

蘇北村落義務教育的實際迫切地要求教育行政部門加快標準化學校建設的步伐，同時在廣大群眾中廣泛宣傳，讓寄宿學校尤其是小學和學前寄宿學校成為老百姓能夠接受的新鮮事物。當然教育主管部門劃定的服務區域也應該根據實際情況對某些特殊村落采取特殊政策，不能因為完全考慮“均衡發展”而忘記了孩子們所要面對的實際困難，更不能因為節省教育經費、優化教育資源而忽略了國家義務教育均衡發展的根本。從長遠來看，“在人口比較分散的農村、山村地區，在一定的面積之內，即使入學兒童不足百人，也必須設置相應的學校，且學校的師資水平、校舍條件和教學設備還必須達到統一標準”[4]，也可以保留學前教育以及1～3年級教育，讓不適合寄宿的學生能夠得到同等的教育權利。

三、大力加強義務教育師資隊伍建設

加強師資隊伍建設是義務教育均衡發展的基本保證。蘇北地區前些年由于地方政府對義務教育的投入力度不夠，鄉鎮教師財政工資不能按時按額發放，出現了優秀教師“東南飛”的現象，某些地區甚至出現了教師荒，于是不得不逐層遞補，交叉代課，許多教師沒有了專業，學校需要哪門課的教師就去上哪門課，成了多面手，其教學效果可想而知。再有，部分地區教育主管部門過分重視師資的學歷提高，卻忽視了教學能力的提高。不僅如此，因為政策導向的偏差，地方師范院校的學生質量也在下降，間接地影響了義務教育師資的質量。所有這些，都成了目前蘇北義務教育均衡發展的障礙。教育主管部門應針對蘇北地區義務教育的突出問題出臺相應政策，加強義務教育師資隊伍建設。

1．地方師范院校提前招生，訂單式免費培養

目前我國還實行師范院校與其他高校同時招生的政策。隨著高校的擴招和社會經濟的飛速發展，高中畢業學生在志愿填報的時候，往往因為教師工作的繁重和待遇的低微望而卻步，許多師范專業只有降分錄取，專門針對小學培養師資的五年制專科教育錄取分數線更是落在了普通高中甚至職業高中的后面。從2007年開始，國家已經在試點實行師范生免費教育，《 綱要 》也明確指出“以農村教師為重點，提高中小學教師隊伍整體素質……積極推進師范生免費教育”。但免費教育只能吸引那些家境貧窮或較為一般的畢業生，師范專業的學生質量還是無法得到根本保障。因此，在逐步提高義務教育教師待遇的同時，教育主管部門還要制定相關政策，像軍校等院校那樣，實行提前招生政策。地方師范院校也可以實行訂單式計劃培養，真正使義務教育師資做到有針對性、更專業性。

2．嘗試實行市域內教師流動計劃

城鄉一體化機制是義務教育均衡發展的關鍵所在。《 綱要 》指出在今后的教育改革中要“逐步建立城鄉一體化義務教育發展機制，實行縣（區）域內教師、校長交流制度”。要真正實行義務教育城鄉一體化，作為教育大省、強省的江蘇步子可邁得更大一些，嘗試實行市域內教師流動計劃，并在蘇北地區試點。當然真正實行起來不是一件容易的事情。但只要市級教育行政部門做好計劃，統一部署，分步驟地實行短期或部分優秀教師的市域內流動還是切實可行的。有學者建議我們吸納美國NBA選秀制度，規定上屆成績最差的球隊在選擇加盟的新球員之時可擁有“第一選秀權”，依次類推，以保證球隊之間的實力相對均衡。[5] 對于義務教育而言，就是每所學校設置5%～10%的流動崗位，在實行優厚條件的基礎上，將一些有著先進教育理念、教育方法的優秀教師、校長以及相關管理人員輪流聘用到較差的學校去完成1～2年的教育工作，以保證各義務教育學校的相對均衡發展。當然還可以“建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、區域內教師定期流動、城鎮教師到農村學校任教服務期等項制度，積極引導超編學校的富余教師向農村缺編學校流動”。[6]

3．鼓勵支持教師職后再教育

《 綱要 》指出要“對義務教育教師進行全員培訓，組織校長研修培訓；對專科學歷以下小學教師進行學歷提高教育，使全國小學教師學歷逐步達到專科以上水平”。

蘇北地區目前正在逐步普及義務教育師資本科化。實際上學歷并不是教育的關鍵，學歷高的教師不一定能成為合格的義務教育教師，先進的教育理念、教育方法才是教育之根本。在對義務教育教師職后再教育的過程中，不能把眼光停留在提高教師學歷上，而是要更多關注他們知識結構的專業性、教育理念的先進性、教育技術的有效性。

加強職后再教育也是維持教師隊伍穩定性的重要保障。據北京師范大學教育學院“中國教育發展報告——變革中的教師和教師教育”課題組的調查顯示：從教師穩定性方面來看，自從任教以來一直在同一所學校任教的教師，省城、縣城、鄉鎮和農村分別占總數的56.86%、45.85%、43.89%和33.33%，有29.34%的農村教師在四所以上學校工作過。[7] 蘇北地區義務教育師資前些年的外流現象同樣嚴重，我們可不可以通過相關政策的實行，使得外流的優秀教師回流呢？地方教育管理部門如果能出臺相關政策對義務教育師資隊伍進行有計劃的免費職后再教育，可以從某種程度上減少教師的外流，保證義務教育師資隊伍的相對穩定。

因為義務教育的根本目的不是優化教育，義務教育的均衡發展不完全適用于經濟學上的均衡原理。從根本意義上講，義務教育是一種強迫教育，是在法律規定的范圍內對適齡兒童實施的普及免費教育，因此具有普遍性。這種普遍性與20世紀初美國產業領域提出的“普遍服務”（Universal Service）概念是一致的，我國出臺的 《綱要》也提出了九年義務教育事業未來普遍服務的主要目標，即2015年鞏固率達到93.0％，2020年鞏固率達到95.0%。要實現這一目標，就必須以教育相對落后的區域為重點。這是一項關乎國計民生的重大項目，需要全社會共同行動起來，由國家、省教育相關部門主要負責，制定政策，實施計劃，有步驟地逐步實現均衡化。

（作者單位：連云港師專初等教育研究中心，江蘇 連云港，226400）

參考文獻：

［1］吳紅萱，樊華．江蘇全面推進義務教育均衡發展［N］．中國財經報，2010-05-29.

［2］王焱．聚焦徐州“無差別教育”——推進區域義務教育均衡發展的新嘗試［J］．人民教育，2005（24）：5-8.

［3］楊兆山，金金．建設“標準化學校”搭建義務教育均衡發展的操作平臺［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2005（5）：36-41.

［4］程紅艷．義務教育免費政策和基礎教育均衡發展［J］．教育與經濟，2009（2）：16-20.

［5］陳峰．均衡發展取向下的義務教育教師資源配置問題［J］．教育導刊，2007（2）：6.

［6］肖月，吳瓊，王學忠．安徽新農村建設中的義務教育均衡發展問題與對策［J］．理論建設，2009（3）：58-61.

［7］石英德．關注農村教師流動，保證義務教育均衡發展［J］．中國教師，2005（11）：5.