深化新型農村社會養老保險制度的探討

摘 要：欠發達的新型農村養老保險試點地區存在著農民收入差距較大、增收乏力，鄉鎮一級管理水平和技術相對滯后，以及個人賬戶收益低且不具備流動性等問題。結合貴州實際，應從五個方面采取對策措施，確保新型農村社會養老保險制度健康有序地建設與發展。要有針對性地實施職業培訓，確保農民收入穩定增長；應對農村人口老齡化發展，加快城鄉公共服務體系建設；建立健全新型農村社會養老保險服務網絡；建立以鄉鎮為中心的綜合人力資源數據服務平臺；提高“個人賬戶”收益率，制定激活流動性的相關制度措施。

關鍵詞：新型農村社會養老保險；公共服務均等化；貴州

Deepening the New Type of Oldage Insurance for Rural Residents

- The Case of Guizhou

WANG Feiyue

(School of Public Administration， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou 550004， China)

Abstract：There are the following problems in lessdevelopment areas in their pilot project for the new type of oldage insurance for rural residents: considerable gap and weak increase in farmers’ income， relatively backward management and technology at village and town level， and low return on and nonliquidity of personal account. In line with realities in Guizhou， measures should be taken in five aspects: conducting vocational training in a targeted manner and increasing farmer’s income steadily， responding to rural population ageing and establishing urban and rural public service system， creating a sound service network of the new type of oldage insurance for rural residents， setting up an comprehensive human resources data service platform， and increasing return on personal account and formulating regulations and measures to activate its liquidity.

Key words：the new type of oldage insurance for rural residents; equality of basic public services; Guizhou

市場化國家的實踐證明，當一國經濟社會發展到一定階段上，構建起完善的社會保險體系，會對政治、經濟和社會的發展起到“穩定器”、“潤滑劑”或“降壓閥”的作用，同時也是實現社會公平與正義的有效社會管理手段。[1]因此，各國政府都將社會保險制度的建立和健全作為市場經濟中政府善制的重要手段和標志。改革開放30多年來，伴隨我國社會主義市場經濟體制的構建和成效的日益凸顯，經濟、社會發展呈現出“四個轉型”（經濟轉型：從計劃經濟向市場經濟轉型；社會轉型：從傳統社會向現代社會轉型；管理轉型：從封閉向開放轉型；政治轉型：從中央集權向社會主義民主轉型）[2]，社會保險制度體系建設也逐步建立和完善。2009年9月1日國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發[2009]32號），這是我國繼即將實現“全民醫保” 目標后，推進“全民養老保障”的又一重要舉措，同時也是實現《中華人民共和國憲法》賦予每一個公民社會保障權利的具體體現之一。另一方面，通過新型農村社會養老保險的試點實施進行，進一步深化和完善農村公共服務體系，促進和推動基層服務型政府的構建，并從制度上豐富和完善新農村建設的內涵。“種地不繳稅、讀書不交費、看病少付錢、貧困有低保，現在養老有津貼”的農村社會建設現狀，表明了政府在實現城鄉公共服務均等化方面所取得的成效，從而為加強和深化農村社會管理奠定了基礎。貴州省人民政府于2009年12月3號發布了《貴州省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的意見》（黔府發【2009】37號），決定從2010年起，首先在修文縣、開陽縣、平壩縣、興仁縣、金沙縣、福泉市、凱里市、銅仁市、鐘山區等11個縣（市、區）開展試點。為此，我們針對貴州省新型農村社會養老保險試點情況進行研究，探討深化欠發達地區新型農村社會養老保險制度健康發展的路徑。

一、貴州省新型農村養老保險制度試點實施的現狀

貴州首期開展新型農村社會養老保險試點的縣（市、區），依據有關規定，積極應對，大膽探索，結合本地區經濟、社會發展水平，采取了切實有力的措施，使得試點工作取得了預期的成效，產生了良好的社會效益，并為第二期試點工作的開展積累了經驗，為全省2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋目標奠定了基礎。

（一）構建以政府業務部門為指導、鄉鎮為中心、村協管為輔助的“三位一體”運行機制

新型農村社會養老保險是黨中央在“十一五”期間實施的廣大農民群眾分享經濟發展成果的又一重大制度性安排，尤其是對于貴州這樣一個在全國貧困面和貧困深度都很廣很深的省份，實施這項制度不僅僅只是解決農民養老問題，一定程度還可起到緩解貧困，增進社會福利，加強民族團結等作用。

貴州相對全國來說，城市化水平低，農業人口比重大，道路交通不便，村寨分散，給制度的實施在客觀上造成了極大困難。針對這一特殊情況，貴州省社會保障部門會同各試點縣（市、區）大膽探索，不斷實踐和總結構建起以“政府業務部門為技術指導，鄉（鎮）為業務中心，村寨都有協管員為輔助”的三位一體的運行機制。

政府業務部門是指人力資源和社會保障廳設立的新型農村社會保險處，負責依據《意見》制定“新型農村社會養老保險”實施規程，指導各試點縣（市、區）實施新型農村社會養老保險制度，并提供技術指導和支持。

鄉（鎮）在縣級財政的支持下建立“新型農村社會養老保險”所，負責經辦具體業務，搭建起養老社會保險服務平臺，為農民具體經辦養老保險業務提供服務。

協管員奔走于村寨，負責宣傳“新型農村社會養老保險”的各項方針和政策，起到動員農民積極參與和信息采集的作用，為新型農村社會養老保險的具體開展發揮著重要的橋梁作用。

行之有效的運行機制，確保了試點縣（市、區）新型農村社會養老保險業務的開展和推進，到2010年12月，各個試點縣（市、區）業務覆蓋率均在80%以上，在確保各項試點指標完成的同時，擴大了社會影響，為第二期試點縣（市、區）順利開展，積累了豐富的經驗。

（二）統籌安排資源，保障試點工作的順利進行

貴州經濟社會發展滯后于全國平均水平，2009年農村居民年均純收入只是全國平均水平的57.44%，城鎮化率低于全國平均水平9個百分點[3]，農村人口比重大。盡管中央通過轉移支付制度給予參與新型農村社會養老保險制度的適齡人員全額補助，但配套資金、人員編制、經辦場地以及相應的設備等仍然由地方財政和各個試點縣（市、區）財政自行解決。為此，貴州省人民政府成立了新型農村社會養老保險試點工作領導小組，明確要求人力資源和社會保障部門切實履行新型農村社會養老保險行政主管的職責，加強同有關部門溝通協調，與財政部門進行配合，確保新型農村社會養老保險補貼資金及時足額到位，并管好資金，落實工作經費?！顿F州省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的意見》明確規定：從啟動之日起，對參保人每年按時繳費的，地方政府按照每人每年30元標準給予補貼，其中，省、市（州、地）和縣級財政各負擔10元，同時要求農村集體結合實際給予相應的補助。根據我們的調查，11個試點縣（市、區）政府都將“新型農村養老保險試點工作”作為民生工程，列為政府為民辦理的“十件”實事之一，并層層簽訂責任書，納入年度績效考核。①①《關于開展新型農村社會養老保險試點的意見》（黔府發〔2009〕37號）貴州省人民政府。在人財物都給予保證的情況下，責權利分工明確，整個試點工作在試點縣（市、區）穩步而扎實地推進，農民（尤其是60歲以上的）參保即受益，受益的老年農民感激之情難以言表，其社會效益和影響滲透到非試點縣市。此外，依據“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的新型農村社會養老保險試點的基本原則，要求經辦人員不僅要掌握經辦業務，而且要熟悉有關政策，并廣泛宣傳動員農民積極參與。為此試點縣(市、區)，在試點業務開辦之前，都對業務經辦人員和協管員開辦了5—10天的集中培訓。同時，貴州省人力資源和社會保障廳制定了《全省新型農村社會養老保險試點宣傳提綱》，各個試點縣（市、區）除了在村、寨、街道辦事處張貼之外，還據此編出了簡明易懂，上口易讀的宣傳標語。

（三）結合實際，特色推進

新型農村養老保險制度的試點，對各個試點縣（市、區）來說都是一項全新的惠民工作，沒有直接的經驗可資借鑒，為此各級政府以高度的責任感，大膽創新，勇于探索，使得各項試點工作有序穩步發展，在整個試點工作中顯現出自身的工作特色和經驗。

1.規范與制度整合。試點縣（市、區）通過制定《新型農村養老社會保險經辦規程（試行）》全面完整地展現了新型農村社會養老保險的全部業務經辦、管理和各級政府的責任流程，同時將計劃生育獎勵工作（對有獨生子女和二女節育的夫妻，男滿60歲、女滿55歲給予養老保險金獎勵）整合到新型農村社會養老保險制度中。這一方面為制定全省新型農村社會養老保險經辦規程奠定了基礎；另一方面探索了構建整合農村公共服務平臺的新途徑。這一創新性的管理做法，受到了人力資源和勞動社會保障部的高度評價。

2.明確責任，準備充分，宣傳到位，效果突出。各試點縣（市、區）采取每個副縣級以上領導干部包一個鄉鎮、街道，并明確在各個鄉鎮各建設200平方米的民生工程服務大廳，設立專門的工作機構，同時將“新農?！惫ぷ鹘涃M列入財政預算，不斷充實人員，完善管理。在宣傳方面印制了“新農?！闭咝麄鲀?萬份，編制和印制了宣傳標語和資料，由駐村專職協辦員發放到每家每戶，張貼在街道、公路沿線等；還通過電視臺采取滾動字幕方式宣傳“新農?！钡挠嘘P政策和開辦工作進展情況；此外還利用舉辦返鄉農民工招聘會的時機，設立“新農?！闭咝麄骱妥稍凕c。

3.年度綜合目標考核與人大監督并舉。為推動“新型農村社會養老保險試點”工作的深入開展，將新型農村社會養老保險列入各個鄉鎮、辦事處年度綜合目標考核及細則，并將新型農村社會養老保險試點工作的開展情況，納入省、州、市人大代表專題調研的內容。這不僅有利于完善新型農村養老保險的試點工作，還有利于督促、監督政策和制度安排的落實情況。

4.做到“九個到位，三個重點突破”?！熬艂€到位”是指：認識到位、學習領會精神到位、人員到位、經費物資到位、宣傳到位、責任到位、調度到位、服務到位和協調到位?！叭齻€突破”：一是重點突破2009年12月1日前年滿60周歲農業人口的參保登記及其子女繳費參保；二是突破45至59周歲農業人口的繳費參保；三是突破16歲至44歲（除在校學生外）農業人口的繳費參保。

通過上述的運行機制保障和各具特色的組織保障措施，截至2010年11月底，貴州首批試點的１１個縣參保人數已達到１６０萬人，參保率近８０％。其中６０歲以上領取養老金人數４６.８萬人，參保率為９５.４５％。加上貴陽市自費試點縣（區），貴州全省參保人數總計已達１９１.０９萬人，實現了首期試點任務目標，同時為第二期試點積累了豐富經驗。①①《貴州省新型農村社會養老保險（試點）資料匯編》貴州省人力資源和社會保障廳2010年10月8日。

二、新型農村社會養老保險試點現存問題分析

貴州新型農村社會養老保險的試點工作，在時間短、任務重、涉及面廣，具體工作細致繁雜的情況下，各試點縣（市、區）政府和職能部門高度重視，經辦機構克服重重困難，有計劃、有步驟地扎實推進，取得了積極的成效，在試點縣（市、區）廣大農村和周邊縣（市、區）產生了巨大的社會反響，也取得了積極的社會效益。但根據我們的調查，仍然存在一些深層問題，還有一些政策措施有待進一步完善。

（一）經濟發展和收入水平低是制約新農保工作的根本因素

社會養老保險制度是經濟社會發展到一定階段上，具備了一定物質基礎后，由國家、企業和個人三方按一定比例承擔保險費，在投保人達到法定年齡后享受基本生活保障。[4]在新型農村社會養老保險試點中，盡管中央和地方財政都有定額補助，而且貴州省首批試點的縣（市、區）經濟發展水平、農民年均人純收入在貴州省縣（市、區）中處于前茅，但2010年貴州省GDP僅占全國GDP總值的1.22%，農村農民人均純收入也只有全國平均水平的57.44%，不僅低于全國平均水平而且低于周邊省份（《2010年貴州統計年鑒》）。同時如果按照國家劃定的1196元（2008年）的貧困線，這些試點縣（市、區）的農村還僅僅是解決基本生活困難。[5]應該注意到的是，確定試點縣（市、區）是根據這些縣（市、區）的平均經濟水平確定的，忽視了統計個體之間的差異。這就使得，在農民人均純收入水平相等的情況下，統計個體之間經濟收入差異不大的的鄉鎮、村寨新型農民社會養老保險試點工作的開展就很順利，而統計個體差異大的鄉鎮、村寨困難很大?？梢姶_保農民整體收入的穩定增長是新型農村社會養老保險試點工作得以持續發展和不斷提高覆蓋率的根本。

（二）人口老齡化的日益加深，將加重財政和農村居民負擔

根據我們對貴州省農村老齡人口的精算和預測（依據第三、第四、第五次和期間的1%人口抽樣調查數據預測），貴州農村老年人口、少兒人口、勞動力人口和農村人口撫養比變化趨勢的預測情況，貴州老年人口的比重更高，老年人口的比例從2011年的14.76%和14.73%上升到2050年的35.16%和29.76％，即到2050年，每三個農村人中，就有一個老年人。老年撫養比、總撫養比呈波動上升，老年撫養比分別從2011年的24.52%、24.62%上升到2050年的73.56%和61.59%?？倱狃B比從2011年的66.62%和66.66%，上升到2050的111.35%和106.90%，即到2050年時，一個勞動力需要負擔一個多老人或少兒。在我們的預測中伴隨城鎮化速度進一步加快，在低生育水平或中生育水平下，到本世紀上半葉，平均100個農村人中，將有30個以上的老年人，人口老齡化問題突出。同時農村老年人口撫養比將持續上升，從而引起總撫養比的持續上升，到２０５０年時，總撫養比將達到106.99％以上。人口負擔沉重，老齡化進程加快，撫養比的日益提高，使得并不富裕的農村家庭不愿意為老人承擔社會保險費，這在一定程度影響了新型農村社會養老保險事業的發展，但也從另一個方面反映出建立該項制度的必要性和緊迫性。[6]

（三）農村勞動力流動影響覆蓋率的提高

根據2005年進行的1％人口抽樣調查資料推算，2005年農村流動人口占全部流動人口90.71%，其中勞動力人口占82%。在流往省外的人口中，0—14歲、60歲以上兩個群體人口占流往省外人口的比重為6.85%，15—34歲的為84.22%，15—59歲的為93.15%。①①資料來源：貴州社會發展藍皮書（2007－2008）第290頁17-23行。在我們的入村寨調查中，幾乎70%的青壯年勞動力都外出務工，打工收入已經是貴州農村農民純收入的主要來源及脫貧致富的主要途徑。但由于外出務工的途徑、方式、地點呈現出多樣性，很難采集到具體的地點和實際收入狀況，大多數都只是在春節或農忙時節返鄉。80%的青年勞動力處于亦農亦工狀況，導致了新型農村社會養老保險制度試點工作在擴面上陷入困境，也就是戶籍管理的固定性與勞動生活方式流動性的錯位導致試點工作難以深入開展。

（四）農村戶籍管理中的漏洞，給試點工作造成了一定程度的困難

千百年來，我國農村的養老保障靠家庭，家庭保障的根本在土地，隨著經濟體制的不斷改革深化并取得舉世矚目的成效，在人民物質文化生活不斷改善的同時，農村傳統養老模式也受到了沖擊，新型農村社會養老保險的試點實施，就是適應這一發展的需要而產生的。然而，在處于欠發達地區的貴州農村，由于經濟社會發展的相對滯后和公共服務及其產品的長期缺失，土地的收益和征用補償分配問題，導致了農村婚嫁未銷戶、死亡未銷戶等情況的發生?！昂趹簟保]有上戶口的村民）一定程度的客觀存在，影響了新型農村社會養老保險試點基礎數據的建立和健康發展，同時“黑戶”被排斥在制度之外，進一步加深了農村社會矛盾?？梢姡∪母采w城鄉的養老保險制度，即制度健康運行、全面覆蓋且無漏洞，是可持續發展的養老保障城鄉結構體系的應有之意。[7]

（五）“個人賬戶”收益低，不具備流動性，對并不富裕的農民沒有吸引力

目前新型農村社會養老保險個人賬戶的繳費設計為100—800元8個檔次，可以月繳或年繳，儲金按同期同檔次商業銀行利息計算，未滿60周歲前不得使用。首先，對于純收入不高的農民來說，它沒有吸引力。其次，由于在60歲以前沒有流動性，對于55歲以下的農民來說，是放了“一筆不能用”的錢，沒有儲蓄那么方便靈活。第三，由于年輕勞動力都在外打工，有的在當地參加企業職工養老保險，保障水平相對高。這些原因導致低年齡段勞動力參保積極性不高。

三、完善新型農村社會養老保險制度的思考

上文依據社會保險原理分析了欠發達地區新型農村社會養老保險試點中面臨的問題，結合貴州實際，應從五個方面采取對策措施。

（一）有針對性地實施職業培訓，確保農民收入穩定增長

影響貴州農民收入增加的因素除了自然和歷史的原因外，另一個最為重要的原因是：由于長期教育資源的不足導致農民只有依靠傳統方式掌握農業生產技術。在人多耕地少，且多為山地的貧瘠土地上謀生，即便可以解決溫飽，也不可能實現增收致富。為此，盡管根據農村勞務輸出的需要開展了各種形式的勞動力培訓，但由于產業升級和調整，尤其是貴州“十二五”開始實施的“工業強省和城鎮化帶動戰略”，使得農村勞動力的轉移培訓機制難以適應。根據測算，我國城鎮化率每提高1個百分點，就意味著1000萬農業人口轉移到城鎮。據此，貴州省城鎮化率每提高1個百分點，就有近40萬農村人口轉移到城鎮。因此，整合現有職業教育和培訓資源（包括扶貧、教育、社保和計生等），有針對性地開展職業培訓和教育，使得他們擁有一技之長，獲取謀生的技能，是實現農民增收的根本，也是規避農村貧困向城鎮貧困轉移的有效手段，同時也是實現農村社會養老保險制度“可持續”的保證。

（二）應對農村人口老齡化發展，加快城鄉公共服務體系建設

貴州省“十二五”期間，實施“城鎮化帶動戰略”對于全面提升貴州城鎮化水平，加速貴州社會建設進程和社會管理效率的提高具有重要的現實意義，但鑒于貴州特殊的自然地理狀況和人口特征，這也會加速農村老齡化進程。為避免老齡社會問題和老年貧困成為影響社會和諧的因素，在實現公共產品城鄉均等化的過程中，一方面要加快多種形式的農村老年服務體系建設，在鄉鎮敬老院建設的基礎上，引導村寨構建互助式的老年服務建設（這不僅可以降低老年服務的成本，也適應民風民俗的生活方式，有利于延年益壽）；另一方面，加強村寨衛生室（所）的建設，最大限度滿足和方便老年人醫療保健和護理方面的服務。這些公共服務體系建設，除了能解決農村老年人口的社會保障問題，還可以為實現“十二五”末全省人均壽命提高到70歲以上的目標奠定基礎。

（三）建立健全新型農村社會養老保險服務網絡

盡管各個新型農村社會養老保險制度試點縣（市、區）都在各個鄉鎮建立了社會保險所，具體經辦養老保險業務，但2011年7月1日實施的《社會保險法》要求社會保險經辦機構有義務為保人辦理社會養老保險的接續、轉移服務，并定期將投保人的參保信息告知本人。這一要求使得建立健全新型農村社會養老保險服務網絡的工作提上了日程，它不僅利于農民工參加社會養老保險，還利于將《社會保險法》規定經辦機構義務的履行和賦予給投保人的權利落到實處，并確保新型農村社會養老保險制度健康有序地發展。這不僅要搞好自身業務網絡的建設，而且要搞好與金融、稅務和郵電、通信等的網絡銜接工作。

（四）建立以鄉鎮為中心的綜合人力資源數據服務平臺

將公安、社會保險、人口與計劃生育、民政數據整合，建立相應的數據庫，準確把握農村人力資源的變化動態。如此一來，在開展各項公共服務的同時，能夠降低鄉鎮公共管理和服務的成本，提高社會管理的效率，并且為進一步完善新型農村社會養老保險制度提供準確、完整的數據信息。

（五）提高“個人賬戶”收益率，制定其流動性的相關制度措施

一是將個人賬戶儲金收益率與同期國債收益掛鉤，這樣既可以提高低齡農村勞動力參保的積極性，又能夠縮小城鄉社會保障水平的差異，也實現了最大限度構建分享經濟發展成果的分配機制。二是增強個人賬戶的流動性。根據不同繳費檔次設計經過一定繳費累計額后（包括收益），或具有血緣關系的合計額，以此作為小額信貸的質押融資，這不僅增強了個人賬戶的流動性，還有利于促進農業生產的發展。

參考文獻：

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[6]達爾默#8226;D#8226;霍斯金斯.21世紀初的社會保障[M].侯寶琴，譯.中國勞動社會保障出版社，2004.

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責任編輯：吳錦丹