“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”的法理分析

摘 要：從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動、身份權(quán)變動、權(quán)利轉(zhuǎn)換及目的論等視角對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”進行學(xué)理分析，得出了一個結(jié)論：一方面，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”不具有正當(dāng)性，存在諸多法理障礙，也存在許多弊端，這些弊端勢必影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的發(fā)展；另一方面，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”不具有可能性。一言以蔽之，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”不具有必然性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；城市戶籍；權(quán)利變動；權(quán)利轉(zhuǎn)換

‘Rural Land Contract and Management Right in Exchange for Urban Household

Registration’: A Jurisprudential Analysis

CAO Wukun，YE Hong

(School of Law， Guizhou University of Finance and Economics， Guiyang， Guizhou 550004， China)

Abstract：A jurisprudential analysis is made of ‘rural land contract and management right in exchange for urban household registration’ from such perspective as changes in land contract and management right， changes in identity right， transformation of rights and teleology. The conclusion is as follows: lacking legitimacy， it suffers many jurisprudential barriers as well as various drawbacks， which would certainly affect economic and social development in town and country; furthermore， it lacks feasibility. In a word， it lacks necessity.

Key words：rural land; contract and management right; urban household registration; changes in rights; transformation of rights

一、引言

自從重慶市頒布[渝辦發(fā)（2010）78號]、[渝辦發(fā)（2010）202號]》及[渝辦發(fā)（2010）203號]①①《重慶市關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會保障實施辦法（試行）》《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）》分別簡稱為[渝辦發(fā)（2010）78號]、 [渝辦發(fā)（2010）202號]》及 [渝辦發(fā)（2010）203號]。等有關(guān)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”的地方行政法規(guī)后，“土地?fù)Q城市戶籍”再一次成為學(xué)者、政府官員及記者討論的一個熱門話題，他們紛紛通過網(wǎng)絡(luò)、報紙及學(xué)術(shù)期刊等媒介發(fā)表自己的觀點。對于“土地?fù)Q城市戶籍”的是非，褒貶不一，眾說紛紜。就整體而言，贊揚者多于批判者。

“土地?fù)Q城市戶籍” 包含了“宅基地?fù)Q城市戶籍”、“承包地?fù)Q城市戶籍”及“復(fù)墾地?fù)Q城市戶籍”三層含義。 學(xué)者、政府官員及記者討論“土地?fù)Q城市戶籍”的視角主要局限于社會保障學(xué)、經(jīng)濟學(xué)及倫理學(xué)，雖然也有個別學(xué)者從法學(xué)的視角探討了“土地?fù)Q城市戶籍”，但是他們的研究僅停留在法律規(guī)則層面，沒有進行法理分析。從物權(quán)理論的層面看，“承包地?fù)Q城市戶籍”實際上是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”①①“農(nóng)村土地”是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。[渝辦發(fā)（2010）78號]、[渝辦發(fā)（2010）202號]》及[渝辦發(fā)（2010）203號]是“土地?fù)Q城市戶籍”理念的體現(xiàn)，沿著從“世界觀”到“方法論”的路徑，筆者試圖通過審視“土地?fù)Q城市戶籍”達到檢討[渝辦發(fā)（2010）78號]、[渝辦發(fā)（2010）202號]》及[渝辦發(fā)（2010）203號]之目的。鑒于文章篇幅的限制，筆者僅從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動、身份權(quán)變動、權(quán)利轉(zhuǎn)換及目的論等視角反思和詮釋“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”，以起拋磚引玉之作用。

二、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是什么呢？視角不同，結(jié)論也不同。依吾見，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動的視角看，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或消滅。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人得到城市戶籍的對價是失去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員或農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或企業(yè)。若承包地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用途，則“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，反之，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可能是取得城市戶籍的必要條件，也可能是取得城市戶籍的充分條件；可能是先取得城市戶籍，再失去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，也可能是先失去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，再取得城市戶籍?！八^轉(zhuǎn)讓是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給他人或單位的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與轉(zhuǎn)包、出租和互換等處分形式不同。如轉(zhuǎn)包方和出租方與原發(fā)包方的承包關(guān)系沒有發(fā)生變化，轉(zhuǎn)包方和出租方也不喪失農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。而轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，原承包方與發(fā)包方的土地承包關(guān)系即行終止，轉(zhuǎn)讓方也不再享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。”[1][渝辦發(fā)（2010）78號]第5條（3）規(guī)定：“其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本市籍農(nóng)村居民本著自愿原則，可就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。” [渝辦發(fā)（2010）78號]第4條規(guī)定：“結(jié)合重慶實際，堅持重點突破與面上推進相結(jié)合，建立暢通的戶籍轉(zhuǎn)移通道，重點引導(dǎo)有條件的農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工自愿進入城鎮(zhèn)定居，兩年內(nèi)集中推動338.8萬本市籍農(nóng)村居民率先轉(zhuǎn)戶?！?[渝辦發(fā)（2010）203號]第13條第（6）規(guī)定：“退出承包地并獲得補償后，退地農(nóng)戶應(yīng)交回或由集體經(jīng)濟組織收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證；未交回的，集體經(jīng)濟組織可以請求發(fā)證機關(guān)注銷。區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)將收回或注銷承包經(jīng)營權(quán)證的情況書面告知農(nóng)村土地整治機構(gòu)?！盵渝辦發(fā)（2010）78號]第13條第（4）規(guī)定：“退出承包地的補償，首先由集體經(jīng)濟組織出資。集體經(jīng)濟組織確實不能出資的，經(jīng)區(qū)縣（自治縣）農(nóng)業(yè)行政主管部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核確認(rèn)后，可用區(qū)縣（自治縣）農(nóng)村土地整治機構(gòu)籌集的農(nóng)村土地補償周轉(zhuǎn)金支付?！睆腫渝辦發(fā)（2010）78號]、[渝辦發(fā)（2010）202號]及[渝辦發(fā)（2010）203號]等地方行政法規(guī)的規(guī)定看，重慶市試圖大規(guī)模進行“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”所弘揚的理念是自由轉(zhuǎn)讓非“四荒”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，是促使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶和龍頭企業(yè)，這勢必導(dǎo)致農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營壟斷，進而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序造成負(fù)面影響；“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”所弘揚的理念是促使農(nóng)村土地集中于政府手中，便于政府大刀闊斧地進行城鎮(zhèn)建設(shè)。如[渝辦發(fā)（2010）202號]第6條第1款規(guī)定：“4.農(nóng)村土地整治流轉(zhuǎn)機構(gòu)應(yīng)積極盤活利用轉(zhuǎn)戶退出的土地。按照規(guī)劃及用途管制、農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的要求，對退出的承包地加大國土整治力度，促進承包地向經(jīng)營大戶、龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出水平。退出的宅基地，在優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地需求的前提下，通過增減掛鉤、地票交易等方式，顯示其資產(chǎn)價值。產(chǎn)生的地票及大宗的承包地、林地使用權(quán)可在重慶農(nóng)村土地交易所交易?！?/p>

然而，我國《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及司法實踐所凸顯的理念是限制非“四荒”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，旨在農(nóng)村社會保障體系未健全之前，以防農(nóng)民失去承包地，以防農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營壟斷?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意?！碑?dāng)然，實際生活中，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)發(fā)包方同意”的法律規(guī)定難以實施，就整體而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包方已虛化。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規(guī)定：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無效?！?/p>

“自然稀缺理論認(rèn)為，自然資源是稀缺的，這種稀缺性隨著經(jīng)濟的增長而不斷增加，資源稀缺性不僅影響生活水平的提高，而且危及經(jīng)濟的增長?！盵2]農(nóng)村土地是不可再生自然資源，為了解決農(nóng)村土地稀缺性可能對人們生活水平和經(jīng)濟增長的負(fù)面影響，不管是大陸法系，還是英美法系，都對農(nóng)村土地采取嚴(yán)厲管制的理念，原則上不允許龍頭企業(yè)進入農(nóng)村土地市場，以防農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營壟斷，采取農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的策略，采取農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)惠策略，引導(dǎo)一部分優(yōu)秀人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而推動農(nóng)村土地的充分利用。例如，英國和美國通過“創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)”的方式解決農(nóng)村土地因稀缺而增值共享問題，通過“創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)”的方式調(diào)整農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)村土地的進程速度。

三、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是農(nóng)民集體組織成員權(quán)轉(zhuǎn)化為城市居民權(quán)

從身份權(quán)變動的視角看，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是城市居民權(quán)的取得，農(nóng)民集體組織成員權(quán)的喪失?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”所假設(shè)的前提是：農(nóng)民集體組織成員權(quán)與城市居民權(quán)具有等價性，即兩者的社會保障功能一樣，農(nóng)民乃是“理性人”，政府公正無私。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是取得城市居民權(quán)的充分條件或必要條件。在成為城市居民之前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仍是農(nóng)民，就非“四荒”而言，他或她取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的根據(jù)是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，一旦取得城市居民權(quán)，就失去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，就失去農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。

其實不然，農(nóng)民集體組織成員權(quán)與城市居民權(quán)不具有等價性，即兩者的社會保障功能也不一樣。體現(xiàn)農(nóng)民集體組織成員權(quán)的主要形式是取得非“四荒”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，就一般農(nóng)民而言，取得非“四荒”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是維持生計的必要條件，而不是充分條件，即除了取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之外，還需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，需要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的社會保障載體是家庭，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的社會保障的重要資源不是國家財政，而是農(nóng)村社會資源?！皬木W(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)成來看，血緣、姻緣的強關(guān)系在情感性支持和工具性支持方面起到最為重要的作用，而且從其身份上看，絕大部分是相同的農(nóng)民或農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，網(wǎng)絡(luò)的同質(zhì)性高，異質(zhì)性低，這表明失地農(nóng)民在尋求幫助時，基本上還是依賴原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，新的社會關(guān)系尚未建立或發(fā)揮出明顯的作用?！盵3]體現(xiàn)城市居民權(quán)的主要形式是“三保”，對一般市民來說，擁有相應(yīng)用人單位是其真正享受“三保”的必要條件。“尤其需要明確的，社會保險中的費用分擔(dān)機制如何架構(gòu)？社會保險通常采取費用的三方分擔(dān)機制，而且主要是由用人單位和勞動者分擔(dān)?！盵4]國家財政也要承擔(dān)“三?！敝械囊徊糠仲M用。

實際上，自身閱歷、經(jīng)驗和知識諸方面的限制，客觀條件的制約，農(nóng)民僅是“有限理性人”。一個不爭的事實：政府不是大公無私的，而是自身利益最大化的“有限理性人”。例如，地方政府推動“圈地運動”的動力是他們能夠獲取豐厚的財政收入?！皩嶋H上地方政府是想通過這種方式招商引資，擴大工業(yè)園區(qū)，獲得一部分土地出讓金收益。2010年全國的土地出讓金達到了29萬億。我們整個財政收入才83萬億，出讓金不屬于財政收入，而是屬于地方政府的收入。”[5]人多地少的國情決定了農(nóng)村土地仍具有極強的社會保障功能，如農(nóng)村土地具有就業(yè)功能和心理安全保障功能。就某些農(nóng)民而言，雖然他們的收入不是來自承包地，但是承包地對他們具有心理上的保障作用?？v向比較，我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達，但與發(fā)達國家相比，我國第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)仍不發(fā)達，所容納的勞動力極其有限，如大學(xué)生就業(yè)就是一個非常頭痛的問題。一些學(xué)者的觀點也可以支撐筆者的觀點?！稗r(nóng)民工荒”似乎反映我國勞動力市場供不應(yīng)求，實際上“農(nóng)民工荒”的根本原因是農(nóng)民工的工資低，日常開支高?！鞍牍ぐ敫贫鹊倪壿嬍牵喝硕嗟厣俚倪^密型農(nóng)業(yè)因收入不足而迫使人們外出打工，而外出打臨時工的風(fēng)險又反過來迫使人們依賴家里的小規(guī)模的口糧地作為保險。農(nóng)民生存理性使他們在城鄉(xiāng)之間流動。這樣，就使過密型小規(guī)模、低報酬農(nóng)業(yè)制度和惡性的臨時工制度緊緊地卷在一起?！盵6]“一旦放開土地私有化或變相私有化，廣大農(nóng)民工將失去了向農(nóng)村回流的‘遷徙自由’最終會有很糟糕的后果，可能會出現(xiàn)大量的城市的‘貧民窟’。”[6]150“‘土地?fù)Q保障’要兼顧土地流轉(zhuǎn)和社會保障制度建設(shè)兩個端口，探索既有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營，又能夠滿足農(nóng)民社會保障利益需求的制度安排。”[4]80

四、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為身份權(quán)

從權(quán)利轉(zhuǎn)換的視角看，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為身份權(quán)，是私權(quán)轉(zhuǎn)化為公權(quán)。固然，有些財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為有些身份權(quán)的必然性毋庸置疑，但是，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”這財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為“城市戶籍”這身份權(quán)的必然性令人懷疑。首先審視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為城市戶籍的必要性。取得城市戶籍的目的是享有城市資源，享受美好的城市生活。然而，對于有些人來說，取得城市戶籍并一定能夠享有城市資源，享受美好的城市生活。以市民住房為例，越來越多的人成為了“房奴”， 擁有城市戶籍并不一定能夠獲得社會保障，尤其不一定獲得住房保障。 一些城市出現(xiàn)了不少的“貧民窟”。再說，根據(jù)社會學(xué)家的調(diào)研，城市市民的幸福指數(shù)不但沒有上升，反而下降。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為城市戶籍”不具有可能性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是家庭共有的財產(chǎn)，共有財產(chǎn)的處分需要得到家庭成員的同意，家庭是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性的主體，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓人與其對方的關(guān)系是平等關(guān)系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是物；個人是城市戶籍的可能性轉(zhuǎn)化為其現(xiàn)實性的主體，城市戶籍的取得和消滅跟家庭成員之間不一定存在必然的關(guān)系，城市戶籍取得和消滅當(dāng)事人之間的關(guān)系是不平等的關(guān)系，城市戶籍的客體是人。由此可見，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不可能轉(zhuǎn)化為城市戶籍。

我國法律體系繼受了大陸法系的法律體系，如繼受了私法和公法的劃分。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于私法范疇，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律調(diào)整，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》屬于私法。城市戶籍屬于公法范疇，城市戶籍由各省市的《戶籍管理條例》調(diào)整，各省市的《戶籍管理條例》屬于行政法規(guī)，行政法規(guī)屬于公法。固然，有些私法問題能夠轉(zhuǎn)化為公法問題，但是只有具備一些條件，或一些條件發(fā)生了改變，只有處在私法和公法交際處的私法問題或公法問題，它們之間才有可能相互轉(zhuǎn)化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和城市戶籍并不處于私法和公法的交際處。另外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)化為城市戶籍的媒介，而不是轉(zhuǎn)化為城市戶籍的主體，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)化為城市戶籍的條件，而不是轉(zhuǎn)化為城市戶籍的源頭，這意味著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為城市戶籍不具有必然性。

五、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”不是“法律目的”，而是“治理目的” “而在中國現(xiàn)階段，政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)并沒有嚴(yán)格區(qū)分開來，‘治理目的’和‘法律目的’無法嚴(yán)格區(qū)分，法律規(guī)則的選擇和解釋并非依據(jù)法律目的，而是基于更為實用化的‘治理目的’，在法律規(guī)則的選擇和解釋中就取得了更為重要的地位?！盵7]根據(jù)朱虎的觀點，在中國現(xiàn)階段，政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)并沒有嚴(yán)格區(qū)分開來， “治理目的”和“法律目的”無法嚴(yán)格區(qū)分，法律規(guī)則的選擇和解釋并非依據(jù)法律目的，而是基于更為實用化的“治理目的”?！稗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”乃是支撐朱虎之觀點的論據(jù)。從目的論視角看，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”是治理目的，而不是法律目的。[渝辦發(fā)（2010）78號] 和[渝辦發(fā)（2010）203號]對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”的有關(guān)規(guī)定之目的不是追尋法律價值目標(biāo)（法律目的），也沒有體現(xiàn)法律精神，而是追尋行政管理目標(biāo)（治理目的），也體現(xiàn)強烈的政治理念。

[渝辦發(fā)（2010）78號]第3條規(guī)定：“戶籍制度改革的總體目標(biāo)。結(jié)合全市主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境、資源承載等因素，分階段推動人口向小城鎮(zhèn)、區(qū)縣城、主城區(qū)1000平方公里區(qū)域內(nèi)聚集，實現(xiàn)市域內(nèi)戶籍合理轉(zhuǎn)移，逐步建立城鄉(xiāng)人口和資源要素自由流動的制度體系。2010―2011年，重點推進有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29%上升到37%，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的合理布局。 2012―2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80萬―90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。”[渝辦發(fā)（2010）203號]第4條規(guī)定：“市土地行政主管部門負(fù)責(zé)全市宅基地及建（構(gòu)）筑物退出與利用的指導(dǎo)和監(jiān)督工作；市農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全市農(nóng)村承包地退出與利用的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。市公安、財政、民政、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、房屋管理等部門按照各自職責(zé)，分別做好相關(guān)工作。區(qū)縣（自治縣）人民政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）及土地、農(nóng)業(yè)、財政等行政主管部門做好本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村宅基地及建（構(gòu)）筑物、承包地退出與利用管理工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)組織和指導(dǎo)村、社（組）切實做好轉(zhuǎn)戶居民的農(nóng)村宅基地及建（構(gòu)）筑物、承包地退出與利用工作?！?/p>

從[渝辦發(fā)（2010）78號]和[渝辦發(fā)（2010）203號]的規(guī)定看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍的動力是行政系統(tǒng)，[渝辦發(fā)（2010）78號]和[渝辦發(fā)（2010）203號]頒布的目的不是基于法律目的，而是基于治理目的，是為了實現(xiàn)政治目標(biāo)，盡可能壟斷農(nóng)村土地的支配權(quán)，讓龍頭企業(yè)壟斷農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營。何以見得？農(nóng)村土地兼并和集中是壟斷的前提，兼并和集中的農(nóng)村土地掌握在極少數(shù)手中，獲取超額利潤就是壟斷。實現(xiàn)農(nóng)村土地壟斷的根據(jù)何在？怎樣實現(xiàn)農(nóng)村土地壟斷？實現(xiàn)農(nóng)村土地壟斷的根據(jù)如下：其一，有些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地分散是制約“三農(nóng)”問題的重要原因，所以農(nóng)村土地兼并和集中是解決“三農(nóng)”問題的重要方法。其二，城鎮(zhèn)化程度低制約現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化勢在必行。其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是化解“三農(nóng)”問題的重要方法。其四，城市資本進入農(nóng)村是解決農(nóng)業(yè)資金的重要渠道。其五，城鄉(xiāng)戶籍制度制約了現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展。通過什么方法實現(xiàn)農(nóng)村土地壟斷呢？“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”就是一種重要方法。

從[渝辦發(fā)（2010）78號]、[渝辦發(fā)（2010）202號]》及[渝辦發(fā)（2010）203號]的規(guī)定足以證明。在“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”過程中，行政部門不是“配角”，而是“主角”。譬如，[渝辦發(fā)（2010）203號]的規(guī)定，基層政府是“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”的組織者、指導(dǎo)者和監(jiān)管者，政府是退出承包地最終支配者。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費或征收費用由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織支付，若農(nóng)民集體經(jīng)濟組織無力支付，則將由政府財政支付，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費用或征收費由縣政府確定。眾所周知，就整體而言，重慶市的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織虛化，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織也沒有支付農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費的能力，所以最終由政府財政支付。按照[渝辦發(fā)（2010）203號]的規(guī)定，退出宅基地及建（構(gòu)）筑物、全部承包地的，征地制度改革試點地區(qū)可按“征轉(zhuǎn)分離”的有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)村土地征收手續(xù)，按照同時期征地政策給予補償安置后，原農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地；退出的承包地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，在變更轉(zhuǎn)出方后原流轉(zhuǎn)合同繼續(xù)實施。由集體經(jīng)濟組織出資補償?shù)?，其流轉(zhuǎn)收益歸集體經(jīng)濟組織或新的承包人。由農(nóng)村土地整治機構(gòu)或國有土地儲備機構(gòu)墊付補償?shù)?，其流轉(zhuǎn)收益用于歸還農(nóng)村土地補償周轉(zhuǎn)金或國有土地儲備機構(gòu)。進而言之，政府試圖通過“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換城市戶籍”的方式達到控制農(nóng)村土地，加快農(nóng)村土地國有化的進程，完成所謂“城鄉(xiāng)一體化”政治任務(wù)。

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