中國共產黨依憲執改的歷史考察

摘要：在政治文明和法治建設取得實質性進步的當代中國，中國共產黨十六大提出了科學執政、依法執政、民主執政這一歷史命題。民主執政、依法執政與依憲執政逐漸為社會各界關注。中國共產黨依憲執政是指中國共產黨以憲法為基礎，以憲政建設為目標，按照科學的思想、理論、制度、方法執掌國家政權，構建民主法治國家，保障和滿足人民利益需求，它是中國共產黨正確判斷和把握執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的產物。本文擬從歷史的角度考察論述中國共產黨依憲執政的基礎、依憲執政的方法和表現，并對中國共產黨如何進一步推進依憲執政，彰顯其作用提出淺見。

關鍵詞：中國共產黨；依憲執政；歷史考察

中圖分類號：D25 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0016－03

一、中國共產黨實現依憲執政的基礎

中國共產黨依憲執政不是從來就具備的，而是中國社會經濟和法制建設發展至今，取得一系列成就，為依憲執政創造了基礎性條件后，由中國共產黨總結執政經驗適時提出的。

(一)把握憲政規律，明確依憲執政依據

在憲政民主時代，憲法既是有效限制和防控政黨專政，保護人權的犀利武器，也是協調利益，保障國家權力合法運行的工具。這是現代社會國家存在、運行的基本規律。依憲執政，無論從歷史考察還是從現行國家管理實踐看，都要求政黨以憲法制度作為執政的法定依據。盡管選舉是獲取執政地位的合法手段之一，但實質是以制定和遵守憲法的方式解決利益沖突與實現妥協，在遵守憲法的基礎上通過選舉而執政，維護各自代表的利益。盡管斗爭與妥協一直存在，但歐美等國在執政歷史上。依然以憲法為最根本的執政規則，保障國家權力運行的合法性。如美國馬伯里訴麥迪遜一案、美國總統被彈劾案、2000年的美國大選案就是典型的適用憲法規則解決執政問題。憲法規則的運行，使華盛頓有關“黨派終將成為狡猾奸詐、野心勃勃、毫無原則的人顛覆人民權力的政治工具。”的擔心并沒有在世界范圍內出現。憲法的制定與運行不僅是解決政黨執政這一問題，更重要的是如何協調政黨之間、政黨與民眾之間利益，為政黨上臺執政提供平臺和制度基礎，是一種以憲法規范或國家法律規范為基礎的協商執政。它確立了政黨執政的合法性。它要求政黨從選舉——執政一實施國家公共管理活動的整個過程遵守憲法和國家法律規則與程序。否則，將因違反憲法而喪失執政機會——實質上是違反政黨與政黨之間的協議和政黨與人民之間的協議而喪失執政機會。

中國共產黨依憲執政的核心是確立中國共產黨執政地位和保證“人民當家作主”。憲法設計的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，肯定中國共產黨執政地位時，也明確了其他政黨的參政議政地位。憲法宗旨是謀求保障人民當家作主的地位和中國社會經濟的發展，這與中國共產黨代表人民利益行使執政權是一致的。憲法在肯定中國共產黨執政地位的同時，亦明確規定，中國共產黨必須在以憲法為根本行為準則，必須以建設社會主義法治國家為目標，即“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”通過修改憲法和中國共產黨黨章的方式進一步完善了憲法制度。加強了中國憲法的適用，鞏固了中國共產黨依憲執政的制度保障。展現了中國共產黨執政就是符合現代社會規律的依憲執政。

(二)保證“人民當家作主”，奠定依憲執政“人和”基礎

以“人民當家作主”為根本，團結一切可以團結的力量進行社會主義建設，具有廣泛的階級基礎，是實現依憲執政的根本要素。毛澤東同志早在《論聯合政府》一文就明確指出“為著動員和統一中國人民一切抗日力量，徹底消滅日本侵略者……”為此。抗戰時期中國共產黨創立了民主的“三三制”；建國后，我國確立了中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度；在第四修正案中，將“社會主義事業建設者”寫進憲法，進一步拓寬了執政同盟，加強社會主義建設力量。但是共產黨人明白。在組建厚實的執政同盟之前，必須解決同盟的利益基礎，否則中國共產黨與其他民主黨派將無法真正代表人民利益，更無法保障“人民當家作主”的地位。中國歷史沒有為難各政黨，而是在革命時期就已經使中國共產黨和各民主黨派見證人民群眾的強大力量，并認識到，只有保障“人民當家作主”，代表人民的利益，各政黨才能長期生存，才能穩定發展和壯大。使中國共產黨和其他民主黨派具有了一致的利益基礎：“人民當家作主”。中國共產黨要實現依憲執政，無論什么時候，都“應該使每個同志明了，共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益。為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。應該使每一個同志懂得，只要我們依靠人民，堅決地相信人民群眾的創造力是無窮無盡的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困難也能克服，任何敵人也不能壓倒我們，而只會被我們所壓倒。”為中國共產黨依憲執政奠定了“人和”基礎!

(三)國家經濟穩定健康發展，是中國共產黨依憲執政的基石

在中國法學和政治學研究史上，討論中國共產黨依憲執政與經濟、法律制度與經濟的關系時，把研究重心放在批判西方資本主義憲政偽民主上，“我們主要的精力和成就是揭露了包括資本主義憲政在內的種種問題的虛偽。”忽略了馬克思恩格斯經濟決定法律論的基本觀點是，經濟決定法律走向同時也需要國家政治決策和法律制度滿足社會經濟發展需求，保障經濟發展。把中國共產黨依憲執政放在現代中國的社會經濟發展史考察不難發現，中國共產黨提出依憲執政這一政治決策原因有二：一是中國社會經濟改革開放三十多年，國家經濟建設取得了巨大成就。國家憲政建設具有強大的經濟支撐。從1979年開始設立深圳等經濟特區以來，我國‘‘從沿海到沿江、沿邊地區和內陸省會城市，再到中西部地區，逐步形成了區域上全方位的開放格局。……經濟持續快速增長，2006年經濟總量在世界上的排名，從第十位上升到第4位。”“與1985年比較，2007年我國國內生產總值、貿易總額、出口、吸引外資和對外投資分別增長了6.7倍、15.2倍，22.1倍、18.8倍和14.4倍。”我國經濟增長率每年均保持8％以上。如此良好的經濟環境，使國家制度、文化等建設具有良好的實施動力，推動中國共產黨積極探尋科學執政模式，使依憲執政由理想變成現實。二是中國經濟穩定持續的健康發展，要求中國共產黨以憲法為基礎，運用法律制度打擊和清理妨礙中國經濟發展的行為。這正好應證了美國著名史學家查爾斯-比爾德所說的“準要在歷史上或者公共問題的討論中，撇開經濟的壓力，誰就要陷入致命的危險，那就是以神秘的理性代替真實，攪亂問題而不是清理問題。”中國共產黨依憲執政不是要攪亂問題，而是清理現代化建設過程中那些影響社會經濟發展的問題，運用通過科學論證構建的法律規則和政治決策解決經濟問題。保障經濟發展。時至今日，中國共產黨以修改中國憲法的方式將“國家實行社會主義市場經濟”、“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”等內容納入憲法中，以憲法的形式保障和推進中國經濟建設，同時，中國社會經濟發展亦推動中國共產黨領導中國人民完善國家經濟制度，完善執政方式。

二、中國共產黨依憲執政的具體表現

依憲執政是判斷中國共產黨執政是否科學的標準之一。依憲執政的具體表現則是中國共產黨執政能力最直接的反映。

(一)創建科學的政治制度，實施國家管理活動

如果說人民民主專政保障“人民當家作主”，為中國共產黨依憲執政奠定“人和”基礎的話，“中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度”則為中國共產黨執政提供了最廣泛的聯盟力量，集中了中國各階級、各階層的智慧與力量為社會主義建設做貢獻。作為執政黨，中國共產黨執政的目的是為國家發展、為人民謀求福利而掌握國家政權。要實現此目標，僅憑中國共產黨的力量無法完成，必須充分借助中國人民和各階級的力量，并發揮他們的創造力。中國共產黨執政后，首要之事，是建立“中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度”這一政治制度，并成立中國人民政治協商會議成為發揮各政黨和愛國人士智慧與力量的重要組織機構。為繼續鞏固和擴大社會主義建設聯盟力量，2004年修改憲法時，將“社會主義事業的建設者”和“政治文明”納入憲法。中國共產黨執政開始以憲法為依據，無疑是科學之舉。

(二)以憲政建設為基點，確立科學的執政方式

美國憲法學家卡爾·J·弗里德里希在《超驗正義——憲政的宗教之維》一書說到：“當一個新國家生成，當一個舊國家革新自身，無論在印度還是在意大利。無論在尼日利亞還是在法蘭西，新的憲法便是那一時期的秩序。當革命成功地實現之時，即使是共產主義革命，也總是要頒布憲法。這種情形甚至超越了國家秩序的界限。地區性的聯盟和世界范圍的聯合國也尋求制定一部憲章或憲法。”從現代憲政國家管理手段和執政方式來看，合憲執政已成為最重要的國家治理方式，也是整個世界不可逆轉的社會發展規律一憲法為政黨科學執政提供科學執政方式，哪怕它描述的方式是最抽象的，卻也是最根本的。以憲法為基礎，完善各項具體法律制度，使憲法規范具體化，依法行政，是中國共產黨對依憲執政的補充和細化。“從1979年算起到1999年底，中國共制定、修改法律和通過有關法律問題的決定371個，行政法規840個，地方性法規7000多個。行政規章30000多個。”從1999年至今，我國繼續制定了《行政許可法》、《公務員法》等眾多法律制度，使中國共產黨領導的政府依法行政具有更加完備的法律依據。

(三)規范國家權力。民主執政

“憲法具有規范國家權力運行的功能。……在橫向上。憲法把國家權力劃分為立法權、行政權、審判權和檢察權，規定不同的權力由不同的部門行使，各部門各司其職，而且互相監督。在縱向上，憲法遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，把國家權力在中央和地方之間進行劃分，具體規定了中央享有哪些權力、地方享有哪些權力。”中國共產黨執政歷史上。曾經出現過黨政不分，黨政混同行使國家權力的情形，對憲法的規定沒有給予應有的尊重。但隨著中國共產黨執政越發成熟，開始總結執政經驗，把握國家權力運行的基本規律，修改黨章。明確中國共產黨的具體地位和“中國共產黨必須在憲法和法律范圍內活動”。依憲執政不僅需要進行內部權力規范，同樣需要對國家權力的行使進行外部規范。中國共產黨領導的政府實施社會公共事務管理活動時，必須按照法定程序而為。必須保障相對人的合法權益。一旦政府行為侵犯相對人合法權益時，政府必須履行救濟義務，承擔賠償責任。

(四)堅持科學發展，保障人與自然和諧發展

在2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》中，全面體現和闡發了科學發展觀的思想。中國共產黨在社會經濟建設與資源開發和生態環境保護領域的科學執政由此形成書面的政治決策。科學發展觀堅持全面運籌、統籌兼顧的辯證法。堅持發展的全面性、協調性、可持續性，實現經濟與社會全面進步，堅持城鄉共同發展、共同繁榮，各地區均衡發展，堅持人與自然和諧發展。如果從憲法規范設置和憲政建設史看。憲法有關生態環境保全的規范早已出現，《憲法》第九條第二款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第十條規定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”中國共產黨生態資源保護領域的管理從中國憲法制定那刻已經實現了依憲執政。

三、中國共產黨依憲執政的深化舉措

中國共產黨依憲執政的成就彰顯了中國共產黨執政能力，但與民眾的期待仍有差距，與其他民主憲政之國家比較仍有改進的必要。

(一)完善執政程序制度，使中國共產黨依憲執政更加透明、陽光

對中國共產黨執政而言，盡管明確了依憲執政。但執政程序問題成為影響中國共產黨依憲執政公開透明、陽光的重要障礙。現在已經是一個必須面對、必須解決的時候了。

1.規范黨的政策轉化為法律制度程序，使國家立法與中國共產黨政策決策有機銜接。黨的政策轉化為國家法律規則有兩種方式：一是先實施政策決策，再以立法和修改法律的形式轉化為國家法律制度；二是社會經濟發展到一定程度需要法律機制保障的情況下。黨先行做出政策決策，彌補國家法律制度的缺失，然后再轉化為國家法律制度。問題在于，黨的政策決策在什么情況下在什么時間內按照什么程序，轉化為哪種效力位階的法律制度并未設計，完全由黨依據事態的急迫性和黨的執政習慣操作。影響了依憲執政的民主化與公開性。中國共產黨依憲執政欲顯示其透明性與陽光化，必須對此做出反映。

2.完善人大代議制、選舉制和行政管理程序機制，使人民參加國家管理活動的權利得到保障。使執政黨與參政黨的權利義務之實現程序法治化。在現行人大代議制和選舉制的程序設計里，黨具有絕對推薦權，而人民群眾和參政黨處于附從地位。在黨推薦候選人的情況下。無法按照自己的意志選出自己滿意的代表，一定程度上影響了中國共產黨依憲執政的民主本質。在行政管理領域，黨通過政府行使此項權力，但我國至今尚未出臺行政程序法，影響了行政法治建設。為此，完善代議制、選舉制和行政程序制度將是今后的工作重心。

(二)完善國計民生保障機制，使人民的實在性人權得到保障

“人權包含三個層次的權利：一是道德上的權利：二是法律權利；三是實有權利。”其核心是法律上確認和保障的人權必須轉化為實實在在的現實權利。這是中國人民切實關注的權利，也是中國共產黨執政必須解決的問題。法律權利轉化為實有權利。只有執政黨在發展本國經濟的基礎上，完善國計民生保障機制方能實現。涉及國計民生的法律機制主要有稅收法律制度、環境保全制度、農村建設和農民增收制度、社會保障制度、教育制度、住房保障制度等等。在這些領域，我國法制建設與西方發達國家具有很大差距，需要進一步完善。

(三)構建違憲執政規則，承擔違憲執政責任

在政黨執政國家。政黨承擔執政責任的方式主要是政治責任(喪失執政資格)。政黨代表人違憲執政是否承擔法律責任，在歐美等國設計了責任追究機制和喪失國家公職的法律責任，并以司法審判機制監督和處理執政糾紛，如美國2000年大選案和歷次總統被彈劾案。中國共產黨作為國家執政黨，不管是否科學執政，都存在違憲的可能性。如果中國共產黨違憲執政。將如何追究違憲執政責任?現行制度僅僅規定中國共產黨黨員的違憲執政的后果。對中國共產黨的行為后果尚無責任承擔規范。對此。可以針對黨的政策決策違憲在憲法中設計違憲審查機制。糾正黨的政策決策，表明中國共產黨同樣是一個責任政黨。

(四)履行公共服務職責，完善公共服務法律體系

政府公共服務法律機制的構建是一個與現實結合非常緊密的問題，它不僅涉及政治管理決策的問題，還涉及經濟建設、財政服務和法律機制的配套等相關問題。目前，無論城市還是農村，公共服務都未實現法制化，農村公共服務與城市比較仍然差距甚大，如果不解決這一問題，中國公共服務法律制度永遠無法實現體系化。為此，國家“十二五”規劃將“加強農村基礎設施建設和公共服務”列為一項重要內容。這對中國共產黨依憲執政而言，未來5年的立法工作必須以公共服務法律機制的構建為重心，加大公共服務立法進度。