新時期中國地方政府公共服務能力建設思路探析

摘要：市場經濟的深入發展和社會轉型步伐的不斷加快，使公眾公共需求的總量不斷增加，如何公平、高效的滿足公眾日益增加的公共需求。提供高質量、多樣化的公共服務以滿足不同社會群體的公共需求偏好，已成為目前各級地方政府的工作目標。本文在綜合分析地方政府公共服務能力建設現實意史的基礎上，深入考察目前地方政府公共服務能力建設進程中存在的問題。提出新時期中國地方政府創新公共服務能力建設工作應當以樹立科學發展理念為引導，改革財政制度，完善地方政府間合作體制和公共服務網絡體系，切實發揮各地的比較優勢。確保本地區社會經濟的全面協調可持續發展。

關鍵詞：地方政府；公共服務能力；建設思路；路徑選擇

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0079－03

作為聯系中央政府和基層公眾的紐帶。各級地方政府通過積極回應公眾的各類利益訴求，化解各種社會矛盾沖突，為滿足公眾日益提高的公共需求，不斷增強自身生產、供給公共產品和服務能力，推動了本地區經濟和社會的和諧、穩定、快速發展。在這一過程中地方各級政府通過積極構建地方服務型政府。深入推進地方政府公共服務能力建設，在逐步實現自身職能轉變，提高公共服務績效的同時也為落實國家整體發展戰略、實現行政體制改革總體目標打下了堅實的基礎。

一、地方政府公共服務能力建設：新時期推進地方政府發展的題中之義

伴隨著我國社會轉型步伐的不斷加快，公眾的公共需求的總量不斷增加，如何公平、高效的滿足公眾日益增加的公共需求。提供高質量、多樣化的公共服務以滿足不同社會群體的公共需求偏好，已經成為目前各級地方政府的主要的工作目標之一。而要實現這一目標，作為國家公共服務體系重要組成部分的各級地方政府公共服務部門。必須要做到適應新時期經濟與社會發展的新環境，不斷加強公共服務能力建設的工作力度，提升自身公共服務能力綜合素質水平。

(一)加強地方政府公共服務能力建設是全球化發展背景下提升地方政府綜合競爭力的重要基礎

“國家之間政治上的最重要的區別，不在于政府的形式。而在于政府的水平。伴隨著全球化的發展浪潮不斷推進，世界各國政府及相關公共部門為應對日趨激烈的國際化競爭，正不斷轉變和完善自身職能，通過各種途徑努力提升自身的能力素質和績效水平，以應對政治、經濟環境變化所帶來的一系列挑戰。其中地方政府公共服務能力已經作為影響地方政府參與全球化與地域經濟一體化競爭，不斷獲取競爭優勢的核心要素之一。市場經濟環境下地方政府“通過提供比競爭對手(其他同級政府)更充分和更優質的公共服務，提高本地居民及企業的滿意度，吸引可流動生產性要素的流入，以維持政府的穩定性增強政府的優勢性地位的現實能力和未來潛力?！钡胤秸卜漳芰Φ膹娙踔苯記Q定著本地區未來可持續發展的空間。通過提供優質的公共產品和服務，為企業提供良好的市場競爭環境，建立穩定和諧的可持續性社會發展模式已經成為目前地方政府提升自身綜合競爭力的主要著力點。

(二)加強地方政府公共服務能力建設是落實科學發展觀。保障地方經濟社會和諧發展的現實需要

實踐科學發展觀要求各級地方政府在制定和落實本地區發展規劃過程中必須堅持以人為本，統籌兼顧，堅持經濟建設與政治、社會、文化和生態環境等領域全面協調發展的基本原則。長期以來部分地方政府單一追求GDP的增長，忽視了環境保護和社會協調發展等方面的重要性。由此引發的地方政府部門對公共需求的回應力不足，公共產品和服務供給欠缺，相關的社會保障機制配套不到位，造成一些地方社會矛盾激增，公眾對政府工作滿意度下降，甚至出現群體性事件的發生，成為影響新時期社會整體發展的不穩定因素。建設社會主義和諧社會、實踐科學發展觀需要各級政府部門加強自身公共服務能力和水平，不斷提高現有公共服務體系的工作效率，保障人民群眾的公共需求得到充分的滿足。更重要的是通過政府公共服務的有效供給和基本公共服務的均等化，實現社會公平，協調和維護均衡的社會利益結構，使社會整體得到和諧穩定的發展。

(三)提高地方政府公共服務能力水平是加快推進地方政府職能轉變，實現建設地方服務型政府目標的現實需要

十七大報告中明確指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，“健全政府職責體系，完善公共服務體系。強化社會管理和公共服務”。推進服務型政府的建設。是目前建設社會主義和諧社會的基本任務之一。為實現這一工作任務，需要各級地方政府積極轉變自身職能，不斷提高自身公共服務的能力水平，逐步建立起完善的城鄉各級公共服務體系。地方政府公共服務能力水平的高低直接體現著政府部門履行自身基本職能的能力和素質。我國幅員遼闊，各地社會發展不平衡。需要中央政府的宏觀調控和指導，更重要的是需要各級地方政府充分發揮自身各類資源優勢和能動性，通過提高公共服務的供給、分配等環節的能力水平建設，通過不斷完善自身公共服務職能。最終實現建設具有高效化、透明化、民主化、法治化和責任化特征的地方建設服務型政府體系的工作目標。

二、中國地方政府公共服務能力建設領域的問題與反思

經過長期改革實踐的探索和努力，我國各級地方政府在公共服務能力建設領域積累了豐富的實踐經驗，直接推動了我國服務型政府建設的整體發展，但仍然存在著總體水平不高，公共產品和服務供給總量不足，相關配套制度建設相對滯后，尤其是城鄉間和各地區間公共服務能力發展水平存在較大差異等問題。

造成這種現象的原因是多層面的。首先轉型期地方政府的片面發展觀直接導致對公共服務能力建設的重視力度不足。公共事業發展滯后，相關配套制度供給欠缺，直接造成了中國目前地方政府公共服務能力建設水平整體落后于經濟發展的總體水平的現狀。目前中國高速的工業化與城市化進程既帶來了社會發展水平的不斷躍升，同時也帶來了諸如社會財富分配不均，貧富差距擴大，社會不穩定因素激增等不利因素的集中顯現。而長期以來各級政府部門單純追求GDP增長的片面發展模式又是往往以經濟結構失衡，公共財政投入總量不足，公共服務水平落后為代價的。地方政府這種長期對于公共服務領域財政投入不足，導致公共服務體系缺失、結構失衡，公共產品和服務的供給總量和質量無法滿足人民群眾的要求。

此外我國現行的分稅制財政體制一方面提高了中央政府宏觀調控的能力。緩解了中央財政的困難，但也在某種層面上造成地方財權上移、事權下移的現象。地方政府尤其是縣市一級政府，因為其自身所處行政層級的特點，需要直接面對和解決社會公共服務和產品的供需矛盾。由于財權的上移。一方面省以下各級地方政府承擔了更多的公共服務責任，而相關的財政支出又嚴重的依賴上級政府部門的財政支持，便無法實現高效、及時的回應群眾的利益訴求，不僅嚴重束縛了地方政府公共服務能力的發展，同時也降低了公共服務財政投入的實際效果。另一方面從橫向比較來看，雖然中央的一般性轉移支付力度逐年加大，但是由于中央對地方的稅收返還數量仍然是一般性轉移支付總量的10倍左右，地方經濟發達的東部地區稅收返還總量遠大于中西部地區，這也在客觀上加大了地區間差距的不斷加大。財政支持力度的不同直接導致了地區間和城鄉間公共服務供給數量和質量的差距。同時地方政府公共服務能力素質上的差距也逐年加大。

由于以上多方面原因，加之目前公共服務體制不夠完善，服務方式和機制單一，標準化公共服務體系尚未成熟，使得地方政府公共服務能力和水平存在著地區失衡、城鄉失衡、行業失衡，并直接造成城鄉差距突出，行業差距加劇。

三、新時期中國地方政府公共服務能力建設的路徑創新選擇

如上所述，地方政府公共服務能力建設領域面臨著諸多困難和挑戰。要實現地方服務型政府建設的總體目標，加快地方經濟、社會的和諧發展，筆者認為應當立足于中國現實國情，著重從以下幾方面人手創新地方政府公共服務能力建設的基本路徑。

(一)轉變地方發展理念，落實科學發展觀，建立適合地方發展的標準化公共服務體系。務實地方政府公共服務能力建設基礎

在全面建設社會主義和諧社會的歷史進程中，各級地方政府首先應當逐步確立“堅持以人為本。樹立全面、協調、可持續的發展觀。促進經濟社會和人的全面發展”的基本原則，將工作重點逐步轉移到加強公共服務能力建設，推進本地區經濟社會和諧發展目標上來。在這一過程中要求地方政府逐步建立起適合本地區發展實際情況的標準化公共服務體系。建立和完善標準化公共服務體系。一方面有利于各級地方政府科學、合理地分配有限的公共資源，提高公共產品和服務的供給效率；另一方面，標準化體系的建立也有利于對各級地方政府部門的公共服務質量和效果進行準確的績效評估。地方政府在對標準化公共服務體系中的公共服務的種類、資源配給方式和數量、相關保障制度配套等內容進行調整時。既要以國家整體公共服務體系的內容為主要依據，同時又要根據本地區建設發展的實際情況進行相應調整為提高地方政府公共服務能力打下堅實的基礎。

(二)推進公共財政制度改革，合理配置公共財政資源，提高地方政府綜合服務能力

提高地方政府公共服務能力必須以公共財政的有效支持為基礎。從上世紀90年代中期以來我國通過分稅制改革等方式逐步推進公共財政體制領域的改革發展。相關領域的改革不僅提高了政府宏觀調控的能力，增強了政府的財政實力，同時也極大的促進了公共服務事業的快速發展。但同時由于地區間經濟發展基礎的差異，公共財政一般性轉移支付很難滿足地方公共服務事業發展需要，而稅收返還勢必導致地區間差距進一步拉大，所以必須深化公共財政體制改革，增加公共財政對地方公共服務領域的投入力度，同時通過實行激勵型財政轉移支付等政策，促進地方財政對公共事業的投入。在此過程中一方面要保證公共財政資源向公共服務領域傾斜配置，同時也要保證加大對財政資金合理使用的監督和管理，避免出現挪用資金和貪污腐敗等現象的出現。只有通過有力、高效的財政支持才能真正促進地方政府公共服務能力的迅速提高。

(三)完善地方政府間合作體制，發揮合作主體間比較優勢，提高地方政府公共服務能力建設效率

胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確提出要突破現有的行政區劃界限，發揮地方優勢，在國內各地區形成具有帶動力強，聯系緊密的經濟圈和經濟帶。不斷加強區域合作發展，推進區域行政一體化進程，不僅可以促進區域內經濟總體實力的快速提高，更重要的是可以打破原有的行政區經濟體制模式，為新時期地方政府社會管理與公共服務職能的有效實現提供新的途徑。這就要求地方政府在追求發展速度的同時，首先要找到自身的發展優勢，以明確相應的合作伙伴，通過良性合作來實現本地區的快速發展。其次，還要根據地方政府自身特點，出臺相應的政策和法規，引導區域內發展資源的合理流動，從而避免盲目發展所帶來的資源浪費，提高地方政府公共服務能力建設過程中的資源利用效率。

(四)發展網絡化治理模式，構建地方政府公共服務網絡。完善公共服務合作機刺，滿足公眾對公共產品和服務的多樣化、個性化要求

伴隨著我國生產力水平的快速發展，人民群眾對于公共服務的數量、種類和質量等方面的要求不斷提高。從解決溫飽問題到建設小康社會，不僅體現了中國社會發展的歷史性飛躍，同時也對地方政府公共服務的提供方式和理念的轉變提出了新的要求。為應對這一變化可利用網絡化治理模式的經驗，建立以公眾需求為基本導向的公共服務網絡體系，充分利用營利性經濟組織和非營利性社會組織的作用，在政府高效化的網絡管理下，為公眾提供多樣化和個性化的公共服務?！熬W絡化治理將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后再利用技術將網絡連接到一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權?！本W絡化治理模式的發展建立在公共價值的導引之下。通過充分的協商合作建立互信機制，進而形成穩定、高效的風險共擔的利益共同體。通過構建地方政府管理下的公共服務網絡體系，完善現有的公共服務供給分配機制，不僅可以降低政府提供公共服務的成本，同時也提高了地方政府公共服務的工作效率。推動地方政府公共服務能力的進一步提升。

綜上所述，我國目前經濟、社會的快速發展催生出了對于提升地方政府公共服務能力的現實需求。而伴隨著新時期各領域改革步伐的不斷加快和深入，各級地方政府必須以樹立科學發展理念為引導，增強公共服務意識。通過完善自身公共服務網絡體系，切實發揮各級地方政府自身的特質和比較優勢，最終提高自身公共服務能力水平，確保本地區社會經濟等領域的全面協調可持續發展，進而保證我國新時期和諧社會建設總體目標的早日實現。

責任編輯 劉婷