行政發展若干問題之探析

摘要：當前我國正處于經濟、社會發展的轉型期，在此背景下行政的發展和政府的變革是必須的、關鍵的。對于行政發展的概念，目前學界仍沒有統一的認識，比較行政發展與相關概念的異同，有助于我們進一步明確其概念定位和外圍邊界，分析行政發展與政治發展的關系，政治發展是個內涵廣泛的概念，既是政治體系的發展也是政治體系合法化、民主化、現代化的過程，可以說是內涵豐富，包羅萬象。而行政發展理論中相關問題的厘清和界定，對于更新轉型期社會秩序和構建社會主義和諧社會具有深遠的意義。本文通過對行政發展概念、特征、發展方向和路徑選擇等基本問題的闡釋，力圖搭建起行政發展的概念框架。

關鍵詞：行政發展；內容；價值；路徑

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0071－04

一、行政發展概念的厘定

關于行政發展的概念，目前學界仍沒有統一的認識。歸納其中代表性的觀點：如行政發展是行政主體根據社會發展的需要通過一定的方法和途徑，創造、維持和加強行政效能，改變原有的傳統的政府行政及其運行狀態，使其沿著預定的目標取向發展到更高一級的形態。又如，行政發展是指政府為了提高行政效率和對外界環境的適應性。以改善和創新為基本手段，通過科學方法和先進的技術的使用，推動行政系統不斷優化，行政活動方式和行政關系不斷改善。政府活力和政府能力不斷提升的過程。嘲再如。行政發展是整個社會發展的一部分，它是政府行政系統在社會環境發生重大變遷情況下的一種自謀調整、自謀適應的過程。綜上不同的觀點，我們可以對其中的共性特征予以歸納：首先，行政發展的根源或主要動因來自于行政環境的變化，即變革的行政生態客觀上要求著公共行政的演進，而行政發展的基本目標則正是為了實現行政系統與環境間的良性互動。其次，行政發展是政府為主體的公共部門管理能力和適應能力持續提升的過程。隨著公共事務復雜化和社會利益多元化發展趨勢的增強。必然向政府管理水平提出更高的要求。行政組織只有科學的轉變職能。加快自身體制改革步伐和提升機制創新的能力，方能做到有效回應公共需求和增進公共利益。再次，行政發展作為國家行政管理系統的整體變遷，其內容具有廣泛性和全面性之特征。即行政發展不僅包括行政系統尤其是政府轉型與環境的適應性變遷。也包括了行政系統內部的管理制度和機制的創新性變遷，且二者動態的匹配效果共同決定了行政發展的優劣。最后，行政發展的終極目標在于通過行政系統內外關系的協調、共融，不斷提升行政組織的公共管理能力，促進公共秩序的穩定和公共利益的最大化。最終推動經濟、社會和人的全面、協調和可持續發展，達到善治的目標和社會和諧。綜上所述，我們可以將行政發展的概念簡略地歸納為：行政發展是指以政府為代表的公共部門為了適應社會環境變革的需求，進行適應性變革以及管理性創新的過程，其目標在于實現公共服務的最大化和社會的和諧狀態。

二、行政發展與相關概念的區別和聯系

比較行政發展與相關概念的異同。有助于我們進一步明確其概念定位和外圍邊界。首先。我們來分析行政發展與政治發展的關系。“政治發展是個內涵廣泛的概念，既是政治體系的發展也是政治體系合法化、民主化、現代化的過程，可以說是內涵豐富。包羅萬象。”通常意義上而言，政治體系包括了行政組織結構、功能、價值、作用等一系列廣泛的內容，行政體系隸屬于政治體系。因此，行政發展以政治發展為基本依據和方向，政治系統正向變遷的集中體現便是行政管理的變遷和公權力的運作；另一方面，行政發展對政治發展也產生著重要的“反作用力。”行政的適應性和創新性變遷，必將助力于社會的轉型和政治體制改革，并對政治現代化、民主化起到關鍵的驅動作用。其次。經濟發展和行政發展的關系。經濟發展是社會發展的前提和基礎，并為行政發展提供著客觀的物質條件，因此，它很大程度影響著行政發展的進程；而行政發展的終極目標是實現社會的全面進步，這要求它必須高度關注經濟發展，并通過行政體制改革和制度創新，為經濟發展提供科學、有效的組織管理或制度資源，掃清經濟發展的各種障礙。二者相互作用，不可分割。再次，行政發展和發展行政的區別和聯系。通常認為，發展行政指的是“政府為了推動和配合社會的變遷以及推動和促進社會經濟、政治、文化發展而實施的各種行政行為。”結合前述定義，作者認為二者的聯系主要表現在：其一，主體的一致性，即二者都將關注的焦點放在了政府之上。當然，這與政府在社會公共事務管理中的“無治理”角色密切相關。其二，行政發展在價值目標上引領著發展行政。行政發展追求行政系統內外的協調和善政目標的實現，在此價值的引領下就必然要求政府在公共管理中，秉承創新的理念、優化組織結構、規范行政行為、提高行政效率，從而使其執政能力持續提升，而這正是發展行政的中心問題和研究范疇。基于此，可以認為行政發展引導和指明了發展行政的方向和策略。其三，發展行政保障著行政發展。發展行政的重心在于規范行政行為并確保行政行為的功效，從而不斷提升政府對社會資源管理的領導力、控制力和整合力，而這直接關系著行政發展的水平和效度。此外，發展行政對行政行為合法性和執行力的關注，也必然保證著行政發展的正當性和回應性。而二者的區別則主要表現在：第一，二者研究和關注的側重點不同。發展行政主要聚焦在政府行政行為實施和控制之上。其根本目標在于保證政府部門依據行政環境的要求做出科學、合法和有效的管理行為。而行政發展則主要關注行政系統適應性變革和自我革新的規律，其研究重心不僅包括內部行政關系的調整。而且尤其注重行政系統和外部環境的交互關系，從研究視野而言較發展行政更加宏觀和廣闊。第二，發展的目標不同。行政發展的目標在于通過行政系統的內外變革，以達到社會全面、協調和可持續發展的狀態。而發展行政更多則是聚焦行政系統內部管理行為的優化，其目標在于高效、高質地完成行政組織的任務，提升政府的行動能力。第三。發展動力各異。發展行政雖也關注行政生態和社會轉型的要求，但是其發展的動力卻更多的取決于行政系統中主體的自身意識、設計能力和行為規制等因素。即研究環境特征還是為了更好的調整行政行為；而行政發展的根本動力則來源于行政環境之變革，來自于行政系統內外發展關系之矛盾，其動力機制更多地源于外部。第四。采用的手段有區別。發展行政的關注點在于如何實現行政行為的合法與高效，因此其在實施中更多地傾向法律、制度、政策等剛性手段。而行政發展的目的宏觀、內容廣泛，因此在手段的選擇上也趨于多元，除采用剛性的法律控制和制度規范外。還在不同的發展領域和內容環節上綜合采用教育、指導、調解、文化等柔性手段。

三、行政發展的內容和價值追求

行政發展中的行政系統是個開放的系統，其必然要與客觀環境發生聯系和作用。當前，中國社會正經歷著全方位的社會轉型。這種轉型以經濟的變革為基礎和主要動力，推動著政治、經濟、文化、科技、社會發生根本性的變化，必然要求政府行政做出積極的回應。在上述生態環境的制約下，決定了我國行政發展必然呈現出全方位、多層面和系統化之特征。即行政發展要始終把握宏觀性和全面性之原則，既要促進社會各個領域公共服務和管理水平的提升，又要推進國家各地域的協調發展，還要特別強化不同層級和類型的文明建設，最終實現行政系統和環境系統的良性互動的目標。具體而言，我國的宏大行政發展任務主要可以劃分為內外兩大內容板塊。其中，外部板塊主要針對行政系統的適應性變革，即行政系統和社會環境的協調發展內容。其典型表現是在社會轉型的時代背景下，行政系統與外部的政治、經濟、社會、文化等系統之間結構關系的動態調整和優化。如行政系統和政治系統的關系主要是行政系統的演進要與現時態的政治體制改革、執政黨的執政方略以及國家政權等建設的要求相吻合。即行政改革必須要配合和跟進政治民主化和科學化等發展進程。又如。行政系統和經濟系統的關系則主要表現在行政主體應當切實轉變職能，理性確定自身的職能邊界，著力做好經濟調節和市場監管之工作，為市場經濟的健康發展提供良好的制度環境和保障機制。再如，在行政系統和社會關系的處理上，行政部門應當積極培育和支持社會力量的發展。并與社會組織形成合作治理的長效機制。切實落實公民的各項民主權利。有效地增進公共利益。最后，行政系統和文化系統則集中體現在行政系統應引領先進文化的建設，弘揚公共文化發展的主旋律，保證文化的凝聚、教育、導向和規范等功能的顯現，推進行政系統的健康發展等等。而其內部板塊則主要表現在行政系統自身的改革與建設等方面。即依據外部行政環境之變化和配合政府職能轉變之要求，行政系統內部進行的自我完善和自我創新。其中重點內容在于行政系統管理制度的構建和管理機制的創新，包括變革行政組織結構，即行政組織系統間以及行政組織內部結構關系的科學重塑；構建有中國特色的公務員制度。提升公共部門人力資源開發和管理的效度；建立政府決策科學化、民主化的機制，提升公共政策的執行力；健全高效、有力的行政監督制度和科學、全面的績效評估機制以及打造信息化政府等等，促使行政系統的控制力、整合力、平衡力、汲取力得以全面釋放，從而共同推動國家善治之進程。

結合行政發展內容的分析，我們認為行政發展的價值追求在于實現公共利益的最大化，促進經濟、社會和人的全面、協調和可持續發展，并與我國和諧社會的構建目標高度契合。其中，內外兩大板塊內容緊密聯系、相輔相成。沒有外部的適應性發展其內部的改革便會失去目標和方向。而缺失了內部的創新性發展其外部的調整也便喪失內在動力而困難重重。唯有內外統籌兼顧、互補協調方能真正實現社會發展的整體性、社會結構的合理性、社會控制的有效性和社會關系的協調性。最終將行政發展與民本、民生的價值目標有效對接起來。

四、行政發展的方向——善治

關于行政發展的方向。不同學者也有各異的歸納。如有學者認為。行政發展立足于以人為本的理念，堅持民主行政、服務行政、公正行政和綠色行政的發展方向。也有觀點認為，構建和諧社會必須樹立以人為本的政府管理理念，選擇民主行政的模式，打造公共服務型政府。還有觀點認為公共行政要從權力運行、評價考核、管理目標、行為方式四個方面轉向的角度加以闡釋等等。可以說，上述觀點均從不同角度抓住行政發展的導向特征，但從整體性而言卻都不盡全面。結合當前我國轉型期中經濟全球化、政治民主化、權利多元化等特殊背景，作者認為“善治”提出為政府改革和創新確立了一個全面的概念框架和目標方向，用它作為行政發展的價值取向，必然能夠全面、有效地統率行政發展的進程并科學地指導政府部門開展公共管理和處理公共問題，從而使政府的行政能力得以持續提升。而善治所包含的核心要素則恰好為行政發展提供了具體要求和行為準則，其理應成為行政發展的衡量尺度。通常的善治要素主要包括：(1)合法，即社會的秩序和權威被自覺認可和服從的狀態，行政系統的運作為法律所規范和保障，行政發展應自覺服從法律的安排。(2)法治，法律是政府管理的最高準則，行政組織權力的行使和行為的實施必須運轉在法律的軌道上。違反之，便必然接受相應的法律制裁。(3)透明，指行政系統運行過程和政務信息的公開性，即政府管理必須在陽光下進行，通過公眾的監督消除權力腐敗和異化。(4)責任，即行政組織應當為其管理行為負責，做到有權必有責，權責相對等，實現公共管理的負責任狀態。(5)回應，行政管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責地反應，致力于提升公共服務的意識和水平，滿足公共需求。(6)有效，即管理的高效。政府的公共管理要做到以最小的投入獲得最大的收益。反映了公共管理者憑借公共權力，合理組織和利用公共資源，實現效用最優化的能力。(7)參與，行政管理者應當切實保障公民的政治參與和民主表達權利，尤其是建立、健全相關的法律、制度和機制。(8)穩定，意味行政組織應當承擔起維護國內和平、生活秩序、居民安全、公民團結、公共政策連貫等職責。(9)廉潔，行政主體尤其是政府官員應當奉公守法、清明廉潔，不得以權謀私和實施權力尋租、貪污賄賂行為，清除腐敗。(10)公正，指以政府為代表的公共組織應確保不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、經濟、文化等領域實現權利的平等。其中，關鍵環節在于保障公共政策的公平，制度的公正和程序的正義等等。

五、行政發展的路徑分析

結合行政發展的定義和行政發展的目標取向，作者認為。以政府為代表的公共組織內外治理能力共同決定著行政發展的實效。因此，只有緊緊圍繞行政組織適應性變遷和創新性變遷兩個方面“大做文章”，方能尋找到行政發展的科學策略。其中，行政外部發展的核心矛盾在于政府應當采取何種舉措去適應現時行政生態的演變需求，從而實現公共管理的權威性和有效性。伴隨著社會公共事務日益多樣化和復雜化，政府的不可治理性持續增加，“單極”的統治已無法適應環境的需求。因此，政府必須重新審視和調整自身的職能邊界，并與相關主體形成權力共享與合作協調的共治關系，才能不斷地提升管理的品質和完成治理任務。由此可見，政府權力范圍的設置和職能關系的轉變便成了外部行政發展的核心問題。依據我國轉型期所特有的行政環境特征和行政體制改革的路徑依賴關系，我們認為，政府應當將其職權邊界理性地收縮在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個領域之上，從傳統的管制型向服務型政府進行“轉身”，將行政發展的焦點鎖定在公共服務能力的提高之上。政府總體的改革精神便是“分”，即打破以往政府統攝社會和壟斷公共資源的格局，實現權力的分放和讓渡。其中具體包括：第一，政企分開和政資分開。政府不再干預企業的生產經營括動，保護企業的經營自主權，讓企業按照市場經濟規律去運作，而將自身的職能重心放在宏觀經濟調控與市場執法監管之上，致力于為市場主體提供良好的服務和創造良好的經濟發展環境，彌補市場失靈。同時，完善市場準入規則，規范市場交易行為和競爭秩序，打造權責明確、公平規范的市場執行體系，為市場經濟的發展保駕護航。此外，作為國有資本出資人，認真履行資產所有者的職能，監督確保國有資產的保值增值。第二，政社分開，強化社會管理職能。規范、培育、支持各類社會組織的發展，切實發揮社會組織提供服務、反映訴求和規范行為的能力，實現政府調控和社會協調機制的互動互補。在合作協調、權力共享的基礎上，推進公共服務的均等化和有效性。第三，政事分開，轉變公共部門的管理理念，構建公共服務的社會化體系。不斷擴大公共服務的范圍，提升政府公共服務的水平，動員社會力量和社會資源廣泛參與推動公共服務，最大限度地滿足公共需求，切實實現行政發展的民生導向。[刪此外，針對新的歷史時期我國社會環境的特殊性，我們除了切實轉變政府職能外。相應的外部管理制度和機制的跟進也異常重要。這其中包括：首先，政府改革和行政發展必須要建立在法治的基礎上，即政府改革進程必須有法可依、為法所保。要保證政府等公共部門的管理權限、行為、程序等各要素均處于法律的控制之下，形成嚴格的法律監督和責任機制，打造法治和誠信政府，保證行政發展的良性推進。其次，科學構建起利益協調機制，處理好政府改革和利益調整的關系。當前，我國經濟、社會發展中利益分化的問題突出，而政府改革本身就是對社會關系和利益格局的重大調整，如何實現社會資源的公平分配，直接關系著行政發展的進程。因此，政府應當科學、合理的建立、健全包括利益引導機制、利益約束機制、利益調節機制和利益補償機制等在內的社會利益協調系統。引導公眾以理性、合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，妥善處理不同利益主體之間的利益關系。再次，政府還應當增強自身在特殊行政環境下的適應能力和處理能力，其中最典型便是政府的危機管理能力。政府理應不斷提高自身的危機應對的能力，建立公共安全的預警和分析機制，健全危機管理組織和法律體系，完善危機社會支持系統，強化危機的信息溝通機制、合作機制和財政補償機制等等，從而最大限度減輕公共危機事件的危害。

從行政發展內部視角分析，其重點則應當放在行政系統自身制度和機制的創新之上。從新公共管理的角度而言，政府管理創新通常應聚焦在戰略管理、政策管理、資源管理和項目管理等方面。其中，戰略管理需要政府分析組織發展的內外環境特征，以未來為導向，確定科學的發展策略和規劃。它包含了政府對內和對外發展的雙重要求。而政策能力則是指政府部門在戰略規劃的指導下，制定和執行公共政策的行動能力。其中包括政策科學化、民主化和法制化的制定。即完善專家咨詢、社會聽證和公示公證等制度。建立民情聯系制度。健全公民參與制度等等。打造剛性、有效的政策執行機制，防止政策執行的阻滯和異化，協調利益關系、優化執行主體、選擇科學方式、增加政策資源，切實提高政策的執行力，保證決策落到實處。資源管理能力是政府部門獲取、配置并有效使用所需各種資源的能力。實現資源的合理配置和優化，發揮有限資源的最大效用是政府對內管理能力的集中表現。一方面，政府應當強化自身的資源整合和汲取能力，分析內部資源需求的結構和發展規律，最優化地分配資源；另一方面，減少固定行政成本和行政沉淀成本，增強公共部門成本責任意識，規范財政預算和財政監控機制。推進節約型的發展且標。

項目管理的能力則是戰略規劃的具體執行的能力。是理想目標實現的過程。其以項目為對象，由政府項目團隊對任務進行高效的計劃、組織和協調、控制，實現項目目標，完成戰略任務。行政發展中，政府應當積極借鑒工商領域先進的管理手段和管理技巧，依托項目，采取目標管理、標桿管理等策略，務實、高效地達成組織目標。可以說，行政發展內部管理水平的提高，有賴于上述四個方面要素的協調配合和實現程度。此外。結合世界發達國家行政改革的成功經驗。管理手段和管理方法上的革新對于行政內部發展的推動作用也十分顯著。最典型的如健全公共部門績效評估體系，將政府的發展目標切實鎖定在公共利益的維護和公共需求的回應上，建立多元化的評估主體結構、擬制完善的評估指標體系、采用科學績效測量方法，提供真實的評估結果，從而保障和促進公共管理和行政發展目標的實現。又如，發揮電子政務在公共行政發展中的特殊作用，促使政府的服務理念進行轉變，優化政府的業務流程，搭建政府的信息化平臺，構建以公眾為中心的責任型、參與型和透明化的公共服務模式。再如，優化行政組織的結構，重構不同行政組織間和行政組織內部的結構和功能關系。具體而言，行政組織之間縱向應打破職責同構限制，橫向則應強化職能歸并和協調互聯；而就行政組織內部而言，縱向則應削平組織層級、擴大管理幅度，實現從金字塔向扁平化組織結構的轉變；橫向則應優化協作關系，設計職能互補和配合的組合模式，推進無縫隙之管理，從而最大限度地提升組織效能。

責任編輯 劉婷