我國城鎮化進程中城鄉規劃的若干思考

摘要：隨著我國城鎮化率快速提升，城鄉規劃既帶來了發展機遇也面臨著嚴重的挑戰。以城鄉規劃在城鎮化進程中的作用為出發點，在分析現階段城鄉規劃因主體性導致城鄉景觀建設缺乏多樣性、系統性引起協同性問題和集聚效益設計性造成貧富懸殊等社會問題的基礎上，從減少規劃主體性人為因素的影響、引導規劃從注重經濟建設向資源保護和合理利用的轉變、推進公眾參與、縮小城鄉差距等提出促進城鎮化健康發展的相關建議。

關鍵詞：城鎮化；城鄉規劃；區域發展

中圖分類號：P291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0173－03

根據我國住房和城鄉建設部發布的統計數據，1978－2007年，我國城市總數由193個增加到655個，城鎮化水平由17.92％上升為449％，呈現快速增長趨勢。由于城鎮化是世界經濟發展和人類文明的重要標志之一。是社會由農業文明邁向工業文明的必經之路。耐于城鎮建設以3.46萬Km2總用地，僅占國土面積的3.4％左右，卻承載了全國44.96％的人口，創造了全國GDP總量的74％的我國來說，更有必要提高城鎮建設力度和加速城鎮化進程。《中國可持續發展戰略報告》中也曾指出，到2050年，標志現代化發展水平重要因素之一的城鎮化率還必須由目前的44.9％提升至70％以上。要達到這一目標我國必須每年實現1000萬以上農村人口轉化為城鎮人口。快速城鎮化和大規模人口轉化，若缺乏合理的城鄉規劃，不僅會使城鎮建設面臨人口虛高、空間建設布局無序乃至失控的問題，還會引起城鄉差距進一步擴大，城鄉矛盾趨于加深。同時，未經過科學合理規劃的城鎮，一方面，由于大量農村人口的涌入不僅給住房、教育、就業、社會保障等部門增加了巨大的壓力，還會因為城鄉文化差異引起文化沖突，形成“城村對立、分區管治”“城中村”等社會不穩定現象。另一方面，滯后的城鄉規劃還將面臨工作復雜化、協調因素增多、規劃成本劇增、拆遷難度加大等困境，并出現城鎮空間無限制向四周蔓延、擴張等“高成本”、“破壞性”的現象，使人居環境、產業布局、生態環境等面臨惡化的威脅。為了妥善處理好大量農村人口轉變為城鎮居民后的文化融合、就業安置等問題，也為了以健康城鎮化促進城鄉統籌，構建和諧城鄉一體化發展局面。城鄉規劃面臨著“前所未有的機遇和能力去改善現狀和創造未來”。

一、城鄉規劃在城鎮化進程中的地位和作用

城鄉規劃是用于促進區域發展的實際操作的政府行為，是政府科學決策的基礎。科學的城鄉規劃作為城鎮化健康協調發展的關鍵，是城鎮建設的藍圖與基本依據，首先它對城鎮建設具有宏觀調控和指導作用。決定了城鎮未來一段時期內發展的形態、布局，能夠對人口結構、資源利用和收入分配結構等進行合理的城鄉配置，從而改善區域產業發展結構、加快工業化進程、合理引導勞動力轉移、擴大城鎮就業率、完善社會保障體系和基礎設施建設等，發揮城鎮中心輻射帶動作用，實現城鄉經濟良性循環，促進區域經濟社會快速健康可持續發展。其次，城鄉規劃在城鎮化進程中遵循適度超前、量力而行的原則，可以避免城鎮建設中低水平多次拆建反復帶來的浪費，并通過預期規劃城鎮交通線路、地下空間等緩解交通擁擠、高風險土地利用等城市病，優化人居環境。當然，這種適度超前必須是建立在科學預測社會經濟發展前景和地方財政承載能力基礎之上的。再次，城鄉規劃為城鎮化進程中區域發展提供充足的產業支撐力和基礎設施供應。通過土地集約利用保證產業充足的空間；通過對當地比較優勢、工業布局和功能分區等的分析，制定產業結構轉型等計劃。保證“每增長1個百分點的城鎮化率，為帶動GDP增長15個百分點，就能夠創造出相當于發達國家相應進程中的5－10倍的就業崗位800－1000萬個。”最重要的是城鄉規劃是解決三農問題、協調發展城鄉二元體制建設，縮小城鄉差距和建設社會主義新農村的關鍵因素。是改造城中村、緩解農民工“貧困化”現象的關鍵。

二、現階段城鄉規劃中存在的主要問題

1.規劃主體性造成城鄉景觀建設千篇一律、缺乏多樣性，并導致社會不穩定

隨著城鄉規劃機構業主化，其功能和目標逐漸以功利主義作為自己的立足點，其實踐演變為政府的一種工具和資方的合理化使者。規劃工作中的部分設計人員和單位從自身經濟利益出發，缺乏歷史責任感，缺乏對城鄉發展的了解。未經過科學的考察和分析，僅采取偏重于按領導意圖進行設計，對不合理和不可能實現的某些需求也進行鼓吹。在這個過程中僅僅只擔當起“一種促進者或推進器的角色”。或者只注重技術性的規劃細節，而沒有更不愿意思考立足于規劃之上的社會、經濟、政治等基礎信息，無視社會理論。以其它城鎮規劃建設為模板，進行抄襲和拷貝，違背區情，超越資源環境、經濟承受能力和人民群眾實際需要。使編制的城鄉規劃在內容和方法上與當地情況存在嚴重的不相符。這種獨斷、隨心所欲的重復最終將導致“浮華庸俗、互不相干和無意義的拼湊”，使城鎮景觀從多樣性變得死板與單調，缺乏特色文化的氣息，也阻斷了特有文化的延續。另外，近年來一些城市規劃設計部門按照委托方要求，在缺乏對于產業發展階段和產業結構與城鎮化發展關系的科學認識，未細致考慮人與其生存條件間的相互依賴關系的條件下，編制“鋪張浪費”“大氣派”的規劃，雖然營造了部分政績工程，但卻未能營造出適合于民居的人居環境，使規劃設計成為了脫離現實的空中樓閣，既破壞了城鎮文化氛圍，也浪費了基礎設施資源，變規劃設計為“概念規劃”，其目的和作用僅僅是用于他們“強調發展理想和塑造未來”的工具。這種不注重區域及城鎮詳細規劃的科學論證，盲目動工，干擾居民正常生活秩序、毀壞文化景觀等規劃設計，不僅導致了城鎮周圍空間嚴重失控，土地、農田被毀，還產生出大量農村剩余勞動力不得不向城鎮遷移，這些人的遷移超出了規劃前城鎮就業吸納能力和基礎設施承載能力。例如21世紀頭三年“全國城鎮平均新增就業崗位829萬，即使全部用于滿足城鎮就業。也遠不能支持帶著系數很低的每年平均增長的2157萬城鎮人口。”即使能夠獲取就業機會，他們也僅僅是對原城鎮人員就業的互補。他們基本上都是進入農業、建筑業、環衛業、家政業等收入低、體力重的行業。最終依舊是城鎮邊緣“生活在夾縫中的人群”。這種差異性的拉大，又將導致城鄉社區面對來自社會文化的分化、不平等、無家可歸、社會動蕩等的挑戰。

2.規劃系統性導致部門、單位間協調性問題突出，最終影響規劃成效

城鄉規劃是區域內一項系統工程，具有很強的社會性、廣泛性、專業性，涉及的單位部門較多，只有協調好眾多部門間的規劃關系，才能使規劃成效顯著。從城鎮體系規劃的角度來看，不同城鎮間，由于各行政單位經濟考核指標、人事考核制度、產業競爭力等因素的不同，如若缺乏相互支持，各自進行產業、土地利用等規劃，將會造成區域內產業趨同化、產品惡性競爭、資源粗放利用、環境破壞等現象，使區域職能一定程度上呈現雷同型均衡增長模式。從同級別不同部門間的協調來看，缺乏有效協調將會使規劃出現既有重復性勞動又有虛空地帶等現象。例如，在區域土地利用方面，土地部門和建設部門間若缺乏有效溝通，信息、資源不可能及時共享，由于各部門編制規劃時的指導思想、側重點、土地分類與編制標準、采用的技術手段等存在著較大的差異性，勢必會引起利益沖突，造成規劃不能順利實施，影響規劃預期效果，甚至還引起城鎮發展成本的增長和土地資源不能實現集約利用。尤其在城鎮的擴展與耕地保護兩者間，處理不善將造成城鎮發展無限制向四周擴張，優質土地資源浪費，引起糧食需求的緊張。另外，城鄉規劃需要管理者、規劃者間有效銜接。城鄉規劃和資源開發、生產力水平一樣會隨著科技進步而不斷改革和完善，同一時期的管理者和規劃者會因為對城鎮認識的深化而發生規劃編制的思路改變；不同時期的管理者更會因為諸多因素而重復進行規劃編制。這不僅會造成規劃設計資金的浪費，控制性詳細規劃難以達到區域范圍全覆蓋。更會造成城鎮建設中建拆重復、資源浪費和環境污染加重。

3.規劃集聚效益設計引起貧富懸殊等社會問題

城鄉規劃為了利于土地的集約利用，需要人口、產業等聚集，便于集中建設基礎設施，節約費用，提高共享利用率。以產生較高的集聚效益，勢必會引導規劃區內部分行政單位撤并、農村人口遷村并點，這在一定程度上會激化一些社會矛盾。如對于撤并單位來說。會面臨部分原在職人員調崗和下崗分流的問題，這會引起他們心理、情緒上的不滿與波動，甚至在工作中與新同事產生工作方式等方面的沖突；對于遷村并點后的移民來說，不僅面臨重新安置他們的生活、工作壓力外，還要面對語言、文化、習俗等方面轉變的難題。對于農村居民轉變為城鎮人口而言。從就業方面來看。轉化后的農村居民由于缺乏一定的文化、知識背景，擇業機會較少，不可能有較高的非農經濟收入，與原城鎮居民間有著明顯的貧富差距。從住房來看，轉化前建房用地無償獲取，住房自建、私有；轉化后，城鎮用地為有償、住房為商品房或經濟房。需要付出一定的經濟代價，雖然這部分人口可以通過將原有住房賣掉獲取新住房的部分資金。但對于遷移后沒有相應經濟收入的這部分人，仍然面臨資金無力承擔、生存沒有保障。從生活習慣來看，農村與城鎮間在垃圾處理、生活節奏、生活習慣等都存在著較大的區別。鄉村人口轉化為城市人口后面臨著生活方式等的轉變問題。另外，我國人口轉移表現為由欠發達城鎮向發達城鎮轉移、農村向城鎮轉移，由此出現了許多空鎮、空村以及大量基礎設施建設資金浪費與不足并舉的局面。

三、保障城鄉規劃促進城鎮化的發展建議

1.減少規劃主體性人為因素的影響

首先，加大規劃過程中信息技術應用，尤其注重對規劃地區有預測功能的信息系統的研制，實現信息共享，提高規劃科學性。廣泛利用3S技術。在政府、規劃單位等部門中普及電子政務、信息系統等信息化設施，使規劃涉及的各單位、部門信息能夠按照標準統一的格式全面的進入信息-網絡，確保規劃前規劃部門就能全面掌握區情，深層次分析各類信息，掌握城鄉空間發展變化的狀態，科學編制規劃；規劃過程中動態監測實施情況。其次，加強規劃部門間銜接。可采取部門間及時交流、征求相關部門意見或成立跨部門規劃編制小組、臨時協調委員會等論證和審批的形式。若成立協調委員會，可主要由規劃、統計、土地利用、環境保護、交通等單位主要負責人組成。再次，加大對規劃師的培養和監管力度。一方面。擴大規劃隊伍并注重對他們進行關于國情、區情、城鎮化道路認識等專業水平的提高和職業素質的提升，使他們能夠“融入決策程序，向權利闡述真理”。另一方面，加強對規劃師的監督管理。以經濟、生態環境保護、就業、基礎設施、土地集約利用率等指標作為評審系數，根據規劃近、中期成果考評結果，凡是考評結果與預期成果差異超過一定比例的，給予一定的獎懲。尤其是對于一段時期內，參加了眾多項目的規劃師或規劃單位，若其未達標成果項目占總參與項目超過5％的，廢除其規劃資格。

2.引導規劃從注重經濟建設向資源保護和合理利用的轉變

第一，調整各級干部的政績考核標準和指標體系，尤其是要取締以GDP增長為核心的政績考核體系。使強調經濟發展的規劃和建設逐步轉變為有利于城市高密度和高效率規劃與建設，促進自然資源條件與環境承載能力實現“一方水土、一方經濟、一方人口”的協調。同時，將反映公眾利益的指標，如社區尺度的居住環境指標(人均綠地、道路及其他公共服務設施指標等)作為政績考核的一部分。第二，把一般節能建筑與綠色建筑同步發展，提高綠色建筑比重，避免未來改造造成資源浪費和環境破壞。“盡可能保留文化、自然遺產和符合生物多樣性的其他自然斑痕，倡導對自然、歷史文化、普通人利益的‘三尊重’。”

3.推進公眾參與，提高規劃民主性

規劃前，鼓勵公眾為規劃設計提供建議。如在規劃設計人員調研期間，反映當地的民俗、民風等特色文化和他們對未來發展的強烈希望。規劃實施過程中，讓他們充分了解區域規劃內容、作用和意義，推動企業、民間開展全方位、多層次的聯合協作，發揮各種民間團體、地方公共團體的力量，有效地組織公眾參與該規劃的實施建設工作和監督管理：規劃后設立民情考察評估體系、建立公眾聽證制度。使當地百姓能夠在撤并公示和實施過程中有發言權，體現區域規劃建設中的民主性，激發當地居民對規劃工作的積極支持。這種協調不僅能促進規劃單位更加了解當地的風俗民情、文化傳統，而且以滿足公共利益觀的規劃必然受到群眾的支持，順利地推進規劃實施，更好更快的促進城鎮化建設。

4.縮小城鄉居民生活差異性

第一，完善城鎮化進程中的補償機制。例如，規劃實施中對拆除部分當地居民或商戶的房屋，根據房屋類別、面積計算出補償金額或對其在購買新住房時給予一定的價格優惠。對資金仍然不足于支付新住房購買的居民，進行貸款優惠。關于土地補償，提高農村土地征用價格，縮小由于土地征用雙軌制而造成的征地價格與出讓價格的差異，讓轉化的農民分享土地級差收益。第二，開展居民就業培訓。由政府部門利用規劃產業需求，在中心區內建立統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，或者建立人力資源的免費培訓基地。擴大就業崗位來吸收因規劃后產生的剩余勞動力，使他們享受到城鎮的物質文明和精神文明；還可以通過發展集體經濟，改善他們生產和生活條件，提高他們的教育水平來縮小城鄉差異。另外，對于當地招工，優先安排轉化后居民就業，并在待遇與福利上堅持與當地原居民同工同酬的待遇。第三，加大福利投資。加快對轉化后居民養老、教育、醫療等方面的保障體系建設。

責任編輯 梅瑞祥