行政立法聽證制度比較研究

摘要：自20世紀以來，世界大多數國家和地區已經建立了行政立法聽政制度，并通過統一的行政程序法進行規定。行政立法聽證制度是行政程序法的重要內容之一。世界各國對于行政立法聽證制度大體采取集中式和分散式的立法模式，并且對于行政立法聽證適用范圍在立法上采取直接或排除的規定。我國行政立法聽證制度采取分散式的立法模式，與西方國家相比仍存在諸多缺陷，可以通過對國外行政立法聽證制度的考察、借鑒。來完善我國行政立法聽證制度。

關鍵詞：行政立法；聽證；完善

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2011)02－0105－04

聽證制度在行政領域的正式運用是20世紀后開始的，世界大多數國家和地區已經建立行政立法聽政制度，并通過統一的行政程序法進行規定。自上世紀90年代以來，我國著力于適應市場經濟的行政法律、法規體系的構建，行政立法發展很快，但與其不相稱的是法律對行政立法程序的規制又較為簡單，行政立法聽證制度雖已確立但存在諸多缺陷。行政立法聽政制度涉及內容較多，本文僅從比較法的角度對于行政立法聽政制度的涵義、理論基礎、立法模式以及適用范圍這幾個方面進行考察借鑒，并在分析我國行政立法聽證制度的缺陷的基礎上，試圖提出完善的若干建議。

一、行政立法聽證制度的涵義

行政立法聽證制度是指行政機關在制定行政法規和規章的過程中，就有關事實問題和法律問題，以聽證會或者其它方式，聽取有關團體、組織和公民的意見，特別是聽取與該法案有利害關系的當事人、專家學者的意見的一項程序性法律制度。經過行政立法聽證程序所制定的行政法規和規章是行政立法機關進行立法活動和社會公眾廣泛參與兩個因素綜合作用的結果。行政立法聽證制度是行政立法的重要步驟和方式，是行政立法民主化、透明化的重要標志。

行政立法聽證制度不同于議會立法聽證制度。雖然兩者都是在立法過程中聽取相對人意見的制度。議會立法聽證制度的產生早于行政立法聽證制度，行政立法聽證制度的許多內容是從議會立法聽證制度吸收而來的，但兩者仍存在很多區別。首先，兩者追求的目標不同。議會立法聽證制度比較正式、嚴謹，側重于公正；而行政立法聽證制度相對比較簡便、靈活，在注重公正的同時更側重于效率。其次，聽證筆錄的效力不同。議會立法聽證制度中的聽證筆錄，僅是議會立法的參考，議會立法并不受其約束。而行政立法聽證制度中的正式聽證程序的聽證筆錄，是行政機關制定行政法規、規章的唯一依據。另外，議會立法聽證制度的主持人由議會議員組成；而行政立法聽證制度的主持人由行政法官組成。

行政立法聽證制度的建立既是改善法制程序的需要，有利于實現人民直接民主，也是現代民主與人權價值的重要體現，有益于公民基本人權的更好保障。它是一種能夠更加準確地反映公眾意愿和要求的新的法律制度，其以公眾的直接參與彌補了行政立法在反映民意方面的不足和缺陷，拓展了民主的廣度和深度，進一步提高了人民群眾當家作主的地位。正因為如此，“現代民主國家均設立法規聽證制度，以公共和理性的溝通途徑來化解沖突，尤其賦予利害關系人參與表示意見之機會，使人民能直接參與決策機制，實現人民直接民主。”

二、行政立法聽證制度域外經驗

1.行政立法聽證制度的理論基礎。一般認為，對行政權力行使的程序性要求最初源自英國著名的自然公正理念，即任何權力都應當公正行使，行政權力當然也不能例外。然而，對行政權行使的程序性要求最初并未引起足夠的重視。隨著工業革命城市化的大規模開展，社會管理事務的不斷擴張，客觀要求加強政府干預，行政權不斷擴張，對以“自由”、“民主”、“權利”為核心的法治社會秩序構成了極大的威脅，過去主要通過實體法和法院的訴訟程序來對行政權力進行制約的方式越發顯得力不從心了。實體法的制約方式有其自身無法克服的局限性，立法機關無力對復雜的行政管理事項作出詳盡的規定，相當大的自由裁量權被授予行政機關，甚至于不得不授出一定的立法權。而作為事后救濟的司法不僅對行政行為的事前、事中缺乏有效監督，還在英國受越權原則限制，在法、德等大陸法系國家則受合法性原則的限制，更對行政機關的自由裁量行為無法進行監督。所以在實體法和法院的訴訟程序之外尋找新的控權手段就成為現實的迫切需要，人們把關注的目光更多地投向了對行政行為過程的監控上。不論是大陸法系國家還是莢美法系國家都普遍認識到行政程序對于成功地規范和控制行政權力具有不可替代的作用。

美國在1946年的《聯邦行政程序法》中進一步深化了英國的自然公正原則，而發展成為美國的“正當法律程序”。在今天的美國。“任何一種聽證形式，必須包含正當法律程序的核心內容：當事人有得到通知及提出辯護的權利，是否具備這兩種權利是區別公正程序和不公正程序的分水嶺。”“而在大陸法系國家，如德國《行政程序法》第28條“對當事人之聽證”確立了聽證的一般原則，該條第1款規定：“涉及當事人權利的行政行為公布前，應給予當事人陳述。”德國的行政法所確立的行政合法性原則為聽證制度的建立奠定了一定的法理基礎。

2.行政立法聽證制度的立法模式。對于行政立法聽證制度的立法模式，通過考察多數國家和地區立法現狀來看主要分為集中式的立法模式和分散化的立法模式兩種。集中式的立法模式主要指將行政聽證的內容集中規定在一部行政法文件中，若其它相關文件有行政聽證內容的話，那也是對集中規定行政聽證程序法典之補充。分散式的立法模式主要是指將行政聽證的內容分散規定于一些行政法文件中，不同的行政法規范有不完全相同的聽證條款。針對不同行政行為作出規定的程序規則中有不同的聽證法律條文。

世界大多數國家和地區都采取集中式的立法模式，制定統一的行政程序法。如德國《行政程序法》第28條“對當事人之聽證”確立了聽證的一般原則，并且規定了行政立法聽政的適用范圍等。美國1946年通過的《聯邦行政程序法》第553條對于行政立法聽證的適用范圍和方式做了明確的規定。日本《行政程序法》對于法規命令的制定程序沒有一般性的聽證程序規定。但要求：“制定某些命令應經過聽取審議會意見(公害補償法第60條第2款)，如開公聽會、聽取有關人員及一般公眾的意見(景表法第5條)”。我國臺灣地區也制定了統一的《行政程序法》。臺灣地區行政程序的法律形式較為集中。例如。臺灣地區“行政程序法”在對行政聽證的具體操作規程作出規定后，第64條緊接著規定了“聽證的記錄”的相關內容。

3.行政立法聽證制度的適用范圍。從各國的立法和實踐來看。并非所有的行政立法行為都當然適用聽證程序，而是有所限制的。現行大多數國家對行政立法聽證制度的適用范圍一般都由其法律加以規定，在立法體例上主要由肯定規定和排除規定兩部分組成，并且行政立法聽證的適用范圍呈擴大的趨勢。對于肯定規定，大多數國家一般將聽證限定在行政機關作出的對當事人不利的行政立法行為之中。有的國家采用的是原則性規定與列舉性規定相結合。如美國憲法修正案第5條和第14條規定的“正當法律程序”就是原則規定行政機關對當事人作出不利決定時必須聽取當事人的意見；同時在其他一些法律里，特別是立法機關對行政機關的授權法中就明確規定行政機關必須進行聽證。而韓國，確立行政立法行為適用聽證的兩條原則，即其他法令等有規定實施聽證的情形和行政機關認為必要的情形。對于排除規定，概括起來大致有以下幾類：(1)涉及公共利益、國家利益的行政立法行為。如：德國、美國和韓國。(2)單純執行上位法的行政立法行為。如韓國《行政程序法》第41條規定：除“單純執行上位法”外，制定規章都應當聽證。(3)不直接涉及相對人利益的行政立法行為。在美國，這種例外情形包括“機關內部的管理或人事”和“關于機關的組織、程序或手段的規則”。(4)在緊急情況下行政機關有必要立即決定的行政立法行為。如德國、葡萄牙、荷蘭和日本。(5)行政機關有正當理由認為不適宜采用聽證程序的行政立法行為。如美國。

三、我國行政立法聽證制度立法概況

隨著依法治國的提出和依法行政的不斷深化，行政立法聽證實質上是作為給行政相對人提供陳述意見機會，賦予當事人與行政立法權力相對應的程序權利的一種制度逐步成為普遍共識。在行政立法過程中的參與權是公民的憲法性權利，保障公民在行政立法過程中的參與權、維護公民的合法權益是行政機關的憲法性義務，是尊重和保障人權的具體體現。

我國目前對行政立法聽證制度采取分散化的立法模式，尚無系統的法律規定。由于中國長期的權力集中體制和受大陸法系法律制度的影響，程序一直被淡視。“在立法中，往往實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，往往為追求行政權的實現，而忽視行政權行使過程中程序的合法性；在觀念上，往往認為程序繁瑣，影響效率，甚至多余，不能理解程序對實現實體正義的深刻影響和重要意義。”以致我國目前對行政立法聽證制度尚無系統的法律規定，只能散見于《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等之中。

2000年3月15日頒布的《立法法》明確將聽證制度擴展到行政立法領域。該法第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第74條規定：“國務院部門規章和地方政府規章的制定程序。參照本法第三章的規定，由國務院規定。”2001年11月6日國務院頒布并于2002年1月1日起施行的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，則對行政立法聽證制度作了進一步的規定。另外，一些地方政府也有相關規定，如深圳市人民政府1997年8月16日制定并生效的《深圳經濟特區規章和擬定深圳特區法規草案規定》專門就深圳市政府制定規章的聽證制度作了規定。又如湖南省2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規定》中也對聽證制度作了詳細規定。

四、我國行政立法聽證制度的缺陷

雖然行政立法聽證制度在我國的確立，對于激發人民群眾參與立法的熱情，增強人民群眾的參政議政意識，提高地方立法的質量，體現人民當家作主的社會主義民主。促進地方所立法規的貫徹執行等具有重要意義。但是與美國等行政立法聽證制度相對完善的國家相比，我國的行政立法聽證制度滯后于經濟和社會的發展已是不爭的事實，特別是不適應依法治國的需要。我國行政立法聽證制度存在的缺陷主要表現為以下幾點。

首先，現行立法對行政立法聽證制度缺乏系統的規定。我國的行政立法實際上包含行政法規和行政規章的制定，從我國立法狀況的分析可以看出，目前尚無系統的對行政立法聽證制度作規定的法律。而相對于這種分散化的立法模式，集中式的立法模式更具優越性。在集中式的立法模式下。行政聽證的相關制度比較完整，聽證程序的若干環節銜接的相對緊湊一些，利于行政立法聽證制度的現實有效操作，從而達到體現民主、保障公民合法權利的目的。

其次，現行立法規定的聽證會只是作為聽取意見的一種方式存在，屬于一種非強制性規定，對行政機關立法活動的約束力不大。從現有的規定來看，我國行政立法程序主要包括立項、起草、審查、決定、發布和解釋等程序，從內容上看“基本上屬于行政機關的內部工作程序”，“有的規章甚至處于內部掌握狀態”，是一種缺乏體現民主和法治精神的行政立法程序制度。雖然其中規定的聽取意見與聽證制度相似。但兩者還是有重大區別：聽證制度(無論是何種形式的聽證)是一種嚴格的法律制度，它對行政立法機關的立法活動有約束力，未經聽證而制定的行政法規、規章是無效的。如美國將法規草案或其主要內容向公眾通告就是一種法定程序，未經這一程序而制定的法規，將不能生效。而我國行政立法程序中規定的聽證會既不是必經的法定程序或者必須的義務性規定，也不是一種嚴格的制度，而只是作為聽取意見的一種方式存在，并無明確、嚴密的制度規定，可以由行政機關視情況自行決定，無論是否適用均不影響其立法活動的效力。

再次，現行立法規定過于原則，對行政立法聽證制度的適用范圍、具體方式、操作程序和不適用此程序的法律后果均沒有硬性的、詳細的規定。從現有的規定了行政立法聽證制度的法律和行政法規來看，只有《規章制定程序條例》的規定相對較為具體，它們均只是簡單地規定聽取意見可以采取聽證會的方式，都沒有明確、具體規定聽證的適用范圍、聽證的方式、具體操作程序以及不適用此程序的法律后果，導致在實際操作過程中，如聽證代表無代表性，決策材料透明度低，公眾知情權不能滿足，使聽證不能達到既定的目的；或者以聽證程序為表面形式，并不以聽證會上各方利益主體的意見、論證質證后的證據作為最終決策的依據，使聽證程序流于形式。程序公正原本是實體公正的前提和保障，只有程序公正才可能導致實體的公正，但程序本身的不公正使聽證程序的設置背離了初衷。

五、我國行政立法聽證制度的完善建議

1.制定統一的《行政程序法》。從世界范圍來看。大多數國家都是采取集中式的立法模式，即主要是通過制定《行政程序法》來規定行政立法聽證制度。我國至今為止尚未有對行政立法聽證制度作系統規定的基本法律，己有的規定立法空白太多且過于原則，還沒有詳盡、完備的內容。要在全國范圍內推行行政立法聽證制度并使之深入，必須系統化地構建行政立法聽證制度，對行政立法聽證的范圍、方式、操作程序等方面做出系統的規定。而系統化地構建行政立法聽證制度有賴于統一的《行政程序法》的制定。首先，在統一《行政程序法》中詳盡設置行政立法聽證制度有利于克服目前行政立法零散、操作規程不一的弊端，便于遵照、操作，增強對公民權利的保障與行政效率的提高。其次，以《行政程序法》形式規定行政立法聽證制度，突出行政立法聽證制度的程序性特征。我國是程序觀念薄弱的國家，以《行政程序法》形式規定行政立法聽證制度，強調以程序規制行政立法行為，以程序保障人民的參與權，程序的確立有利于觀念的轉變。再次，我國受大陸法系國家影響較深。是以成文法為淵源的國家，目前判例尚不是法律淵源。近期也不可能以法院判例創制行政立法聽證制度。

2.確定合理的行政立法聽證范圍。我國可以借鑒世界大多數國家在行政立法聽證范圍上的立法體例，采取原則性規定、列舉性規定與排除性規定相結合的立法模式。

我國行政立法聽證范圍的原則性規定應為：一是與人民群眾切身利益密切相關的行政立法行為必須實行聽證：二是行政立法機關認為必要的情形。行政立法機關認為有必要時，可以依職權主動進行聽證。這里包括行政機關認為立法草案中的相關問題需要進一步澄清和明確的：立法草案中涉及不同利益群體利益沖突的等情形。

我國行政立法聽證范圍的排除性規定應為：第一。關于國防、外交方面的事項。國防職能和外交職能很多情況下需要保守秘密和迅速行動，故不得要求適用行政立法聽證程序。第二，關于行政機關組織、內部管理、人事、公共財產事務、辦事程序和手續等事項。這些事項不適用聽證程序是為了保持行政機關內部管理的靈活性，且它們一般不涉及公民、法人或其他組織權益，或者只涉及其較小權益。第三，，行政機關解釋性法規、規章涉及的事項。一般而言，解釋性法規、規章的內容都只是在法律、法規既定的范圍之內而作的具體規定。以確定對其如何在工作中具體貫徹執行，它不能自行創設新的行為規范和權利義務。因而沒有進行聽證的必要。第四，緊急事項。對于雖涉及公民、法人或其他組織的重大權益，但國家或某一地區因緊急情況而需及時制定的行政立法，可根據行政法的應急性原則不采取聽證程序。第五行政機關有正當理由認定采用聽證程序沒有必要、不切實際或違背公眾利益的事項。這類事項可以不聽證，但必須說明理由并公布在所制定的行政法規、規章內。

3.確定合適的參加行政立法聽證的當事人范圍。在正式聽證中，如果從公平、正義角度考慮，凡是權利義務為行政立法行為所涉及的相對人都應有權參加聽證。但實際上，可能參加聽證的當事人的范圍仍要受許多因素的制約，包括地理范圍、交通條件、經濟能力、文化和法律知識水平等。筆者認為。要能夠在聽證活動中獲得有代表性的、準確的意見，又符合實際可能的條件，宜采取當事人代表制，但需確保聽證代表的廣泛性以及代表的素質。首先考慮代表的廣泛性，尤其是要按照行政立法草案所涉及的利益主體的全面性來分配代表名額，以確保聽證的公正性。其次應該明確規定聽證代表的素質。如果一個公民權利意識淡薄，法律知識欠缺，即使他參與了行政立法過程，也不能提出任何與法案有關的意見和建議，聽證的適用無疑會流于形式，不能取得其應有的效果。因此，應盡量發揮各級人大代表、政協委員、民主黨派成員、律師工作者以及大專院校師生等的作用，因為他們通常文化水平較高，法律意識較強，或有參政議政經驗，有相應的代表能力，更適于參加聽證活動。

4.明確規定聽證主持人以及參加行政立法聽證的當事人的權利義務。聽證陳述人在聽證中所享有的各項權利(包括依法出席聽證會的權利；提出建議、意見和議案的權利；維護自身利益與公益的“言論免責權”；提出質疑權；知情權；履行代表職務時享有適當的補貼和物質上的便利權；調研權；人身保障權等)和應當履行的義務(包括遵守憲法和法律；保守國家秘密和商業秘密；遵守聽證紀律；維護聽證秩序；廣泛聽取群眾意見并如實反映群眾和社會各方的意見，查閱聽證筆錄并簽署名字等)以及法律責任(規定在聽證中代表人玩忽職守。濫用權利或不盡法律義務應當承擔的法律后果)。在聽證時。聽證主持人只起一個組織、協調與調控的作用，他的立場應當中立無偏頗。應當規定聽證主持人的責任制。對聽證過程中出現的違背聽證法定程序和實體規定的行為。應當給以相應的處罰與制裁，以增強聽證主持人的責任感。通過立法明確界定聽證主持人、陳述人二者的權限范圍以及責任條款。準確認定其行為的效力。

5.確立行政立法草案公開制度。行政機關應該通過各種方式，就行政立法草案的制定機關、主要內容或者所涉及的主要問題以及制定的事實根據和法律依據等向社會公開，使公眾知情、了解，同時允許社會公眾通過口頭或書面方式對其予以評價，增強行政立法的透明度。同時聽證結果的處理要公開化、制度化。可以建立決策機關的回應機制。即應對聽證報告中的合理意見予以采納，并付諸實施，同時對未采納的意見給予書面答復，說明理由。立法聽證陳述人也應繼續關注聽證會的善后工作動向。總之，應給予立法聽證結果高度地重視，以達到充分發揮立法聽證效能的且的。

責任編輯 肖利