北京小城鎮發展下一步

今后5年，小城鎮在新型城市體系中的節點和紐帶作用將充分發揮

1983年，著名社會學家費孝通先生，在浙江吳縣進行調研之后發表了一篇名叫《小城鎮，大問題》的文章，提出“解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔”，認為“加強小城鎮建設是中國社會主義城市化的必由之路”。

在此之后，“小城鎮，大戰略”成為了中國城市化道路的主基調。在城鄉發展結構中承上啟下的小城鎮，處于農村之頭、城市之尾，既是工業化的重要載體，又是農業產業化的服務依托，近年來其推動城鄉一體化發展的作用更加凸顯。

對于北京而言，“大戰略”建構起了清晰的“中心城——新城——鎮——村”城市體系，以及在城鄉一體化發展背景下的市政府固定資產投資對小城鎮的逐年傾斜。至“十一五”末期，北京已經基本實現了42個重點小城鎮的垃圾密閉化收集轉運，建成了186公里的鎮區路網及聯絡線，95％的重點小城鎮實現了集中供水，76％的重點小城鎮實現了污水集中處理。

“今后5年，小城鎮在新型城市體系中的節點和紐帶作用將充分發揮。接下來，北京將啟動小城鎮試點改革工作，在特色產業培育、土地利用、投融資、人才培養、社會管理創新等方面深化改革，將試點小城鎮建設成為產業集聚區、轉移人口的集中區、機制創新的示范區，引領帶動全市城鄉統籌發展。”從北京市發改委委員蔣力歌對外界透露出的信息中可以看出，基礎環境已明顯改觀的北京小城鎮既將迎來脫胎換骨的重大轉變。

改革重提

改革向來是個敏感又復雜的話題。上世紀九十年代北京14個單位聯合印發《jE京市小城鎮建設試點工作意見》，緊接著是與之相配套的土地、戶籍、收入等三個方面的政策相繼出臺，由此開始，改革便與小城鎮發展如影隨形，直至2006年北京市政府正式叫停小城鎮的改革試點。

之所以被市政府叫停，原因是改革在一定程度上促進北京小城鎮發展的同時，由此而來的人口特別是外來人口的激增、社會治安和管理的復雜化等等問題相繼出現，改革與決策者當初的設計初衷已經背道而馳。

而此次在北京提出建設具有中國特色世界城市背景下重提小城鎮改革，則被各界解讀為小城鎮作為承載中心城城市功能疏解轉移載體地位的重要凸顯。作出這一判斷的依據是，根據北京“十二五”規劃目標，今后五年，北京要力爭實現中心城與周邊區域的協調發展，逐步實現人口、產業和公共服務在空間布局內的合理分布。這傳達給外界的信息是，北京將告別建完中心城，再建新城的老路，而要在當前中心城功能、產業和人口接近飽和的情況下，借助其功能的向外疏解實現新城、小城鎮與中心城的協調發展。

實際上，北京的中心城以極小的土地面積積聚了大量的城市功能，已經是人所共知的不爭事實。目前，北京的中心城周邊聚集著11個新城，和182個鄉鎮，除去68個城鎮已明確納入新城建設范圍之外，還有114個重點小城鎮和一般鄉鎮，而114個城鎮卻占據著北京78％的國土面積，中心城和新城僅為22％。

而根據統計部門的數據顯示，與國土面積占有比例形成反比的是，北京城郊的人口比是1：0.6、地方財稅收入比是0.75：0.25、對GDP的貢獻是7：3。

這種因單中心發展格局凸顯的交通擁堵、環境污染、人口集聚等種種問題，事實上，已經大大影響了北京這座特大型城市的運行效率及競爭力。

打破現有格局，功能向外疏解，新增的產業和人口等，適度向新城和小城鎮遷移，將新城和小城鎮打造成重要節點，形成多點支撐北京發展的戰略格局，已成必然趨勢。

而能否形成這種態勢，從體制機制上對小城鎮進行綜合改革尤為關鍵，需要制定出有利于其承載更多功能和加快發展的相關政策，使北京的城鎮體系逐步呈顯出棗核型的結構分布。即中心城和農村的功能逐步弱化，新城和小城鎮成為產業、人口等城市功能的主要承載地。

小城鎮的改革已經迫在眉睫，中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智指出，僅從社會管理的角度來看，像北七家、回龍觀等小城鎮，已經居住著數十萬的人口，需要大量的治安和城管等社會管理人員，但鄉鎮政府由于缺乏此類人員的配備，仍然按照管理農村的方式，如組織一些協管員等方式進行管理，因這些人員根本不具備執法權，在管理中一旦出現糾紛，將不受法律的保護，處理起來會非常的麻煩。

孔祥智認為，北京的小城鎮不僅在產業培育、投融資、社會管理等方面亟待改革，更重要的是要通過改革，讓小城鎮在北京的城鄉一體化推進中發揮出基礎性作用。

在他看來，北京的城鎮和全國任何城市都不一樣，要充分認識其作為承載首都功能、統籌城鄉發展的特殊地位，看到其具有的經濟發展和服務城鄉的雙重屬性?！氨本┤绾瓮七M城鄉統籌，除了要提高農民收入以外，還需要在教育、醫療、社會保障等方面進行更多的改革，現在這些方面的改革都是滯后的，而要實現這些改革，重要的抓手就在于連接城鄉、溝通城鄉的城鎮，要通過改革吸引城區的功能、產業、人口等向城鎮轉移，農村的人口、就業等向城鎮集中?！?/p>

事實上，當前的北京小城鎮，作為主導一方發展的政府，因在基礎設施、公共服務配套、環境建設等方面存有較大的資金缺口，其建設則主要依賴于市級政府的資金投入，導致其責權與財權難以統一，并長期制約著小城鎮的自主發展，改革亦是進一步調整市級政府與小城鎮的關系，逐步將小城鎮的發展模式由投入主導型轉變為需求引導型。

這種轉變對于小城鎮的積極意義在于，此前是市里讓城鎮發展，現在是城鎮自己要發展，以前是市里幫城鎮發展，現在是市里既想幫城鎮發展，城鎮又有發展的政策訴求需要市里解決。如此一來，雙方從兩頭發力，才能形成加快小城鎮發展的真正合力。

釋放活力

不同的歷史階段有不同的發展任務，確保小城鎮的改革方向符合階段性北京發展大局的需要，是小城鎮改革突破最主要的進化動力。

據公開資料顯示，“十一五”期間，北京市政府固定資產投資投向鎮村的資金達到170多億，直接投在鎮區范圍的就有近50億元。

而未來五年，再靠市級財政的一味“輸血”，一來沒那么多錢，二來也不符合科學發展觀和轉變發展方式的需要，必須對其關鍵領域進行改革，進一步釋放出小城鎮自身發展的活力，增加小城鎮的“造血”機能，吸引城市的一些功能主動落在小城鎮。

對于“如何才能釋放活力”，政府和專家的觀點則是見仁見智。

記者在小城鎮采訪時得到的答案無外乎兩條：土地和資金。兩者權衡，小城鎮的決策者們對于土地政策的能否突破顯然超出了對錢的渴望。

“北京的小城鎮從未缺乏過吸引力，各地的投資商一直都有投資的沖動，農村百姓亦有到城鎮改善居住的需求，但城鎮的建設用地是與人口相匹配的，眼下的情況是，由于各種原因，甚至連北京最遠的鄉鎮，也基本上找不出可以成規模開發的建設用地。”記者已經不一次聽到鄉鎮決策者們的如此表述。他們認為，如果改革能夠在土地政策上實現突破，錢根本不是問題，再偏遠的鄉鎮也不愁找不到投資。

土地政策正被城鎮的決策者們奉為改革的出路和突破口，但孔祥智對此卻并不贊同，“土地政策可以適當有點突破，但大家都呼吁土地政策要放開，政府部門在制定政策時就應該愈發慎重?！彼嬲f，一味地說土地放開其實都是幌子，政府一旦打開土地的閘門，相信用不了多長時間，jE京的小城鎮就會成為一個個的太型房地產項目。

孔祥智覺得，北京的小城鎮不應該把更多的注意力放在如何招商引資上，而應考慮如何更好地調動當地城鎮居民或者農民的積極性上，讓他們更好地建設自己的家鄉，在金融、創業、教育、醫療等方面進行改革，增強城鎮服務城區的能力，讓改革真正使在城鎮居住的人們受益?！叭绻f招商引資，也是要制定一個引導投資商進入城鎮進行投資的軟性的服務優惠政策，比如在稅收、人才、技術等方面給予一些扶持等，而不是再像原來的城區發展一樣，用土地去吸引資金。”

“改革的突破點應該是一個制度設計的問題，比如說金融方面，讓城鎮的人們或者到城鎮投資發展的人們都可以很容易地貸到款，享受到和城區一樣的服務等，這樣才會吸引到更多的人去城鎮發展，并且讓城鎮的人們成為最大的受益者?！笨紫橹钦f。

事實上，國內諸如天津、成都等地，小城鎮的改革試點已經把著力點放在了土地政策上，提出城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤，雖然這些區域的小城鎮發展明顯提速，但也沒有表現出想象中的對投資的巨大拉動作用。而安徽則強調小城鎮擴權強鎮，使其權力和責任相統一，財權和事權相協調，用人和任務相適應。廣東簡政放權的政策亮點是，下放給鎮與其經濟社會發展水平相適應的行政許可、行政執法以及其他行政管理權，這些實際上在實踐中均取得了不錯的成效。

事實也再次證明，改革走在前面的區域，的確能表現出較之其他區域更為強勁的發展活力和動力，這無疑將極大地增強北京決策者加快改革的信心。而對于北京來說，簡單地說放開權限或者放開土地更有利于改革目標的達成，顯然也難下判斷，還有，時間去檢驗，這也必將成為改革政策設計初期有關各方爭論的焦點。

特色發展

對于小城鎮改革發展的方向，北京市政府在解讀“十二五”發展規劃時，已有明確表示：今后五年北京將以重點小城鎮為主，著力打造一批旅游休閑特色鎮、科技和設施農業示范鎮、商務會議特色鎮、園區經濟特色鎮、重點產業功能區配套服務特色鎮。

很顯然，特色化發展是解答“建什么樣的小城鎮才能夠促進北京世界城市建設”的決策共識。

北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系主任呂斌對此給出了高度贊賞，他認為這正是基于北京建設世界城市形成路徑之上的一種明智之舉。

呂斌告訴記者，世界城市有多樣的形成路徑，其中頂級世界城市的形成路徑有兩種，一種是資本集聚型，像紐約、倫敦，它們是世界當之無愧的金融中心，一種是產業中心型，比如東京?！?008年的世界金融危機暴露了紐約這類資本集聚型世界城市的先天性結構問題，由于其缺乏堅實的第二產業基礎，對外界的依賴過高，使得其抵御危機的能力大大削弱。而東京與紐約不同，產業結構多樣化，與周邊高新技術、制造業、生產性服務業、人才服務等形成了一個巨大的復合體，在抵御危機方面表現出了更大的優勢?！痹趨伪罂磥恚C合考慮，北京打造世界城市應該借鑒東京的產業中心型形成路徑。

但呂斌指出，北京借鑒東京模式其實也面臨兩大難題，一是北京的二產基礎不夠雄厚，二是北京的政治中心、文化中心，金融中心等看似不可替代的功能不是高端的，就是惟一性的，其輻射的對象是在全國乃至全球，北京周邊地區的小城鎮并不具備較強的參與性。

呂斌認為，北京要建成世界城市，需要聯合周邊的省市協同發展，比如在天津、河北等地大力發展先進制造業，而北京與周邊地區實行明確的產業分工，大力發展為制造業提供服務的生產性服務業，使京津冀形成一個產業鏈關聯性強的上下游分工協作共同體。而位于北京遠郊區的小城鎮和河北環京津經濟帶的小城鎮則可以在其中找到自己的定位。

“東京都市圈是由中心、副中心、副副中心、地方中核城市四級中心構成的圈層結構，在東京都市圈的核心位置，由中心與七個副中心組合了一個巨大的復臺中央CBD，副副中心位于相當于北京四環、五環之間的區域，地方中核城市就相當于北京中央大組團周邊的新城，這與北京現有的城鎮體系結構類似，但區別是類似北京新城的地方中核城市及周邊小城鎮的居住環境非常好，公共交通也比較方便，同時也布局著大量信息產業、創意產業和休閑產業。”呂斌進一步分析說，東京這種結構的形成，有賴于當年的發展正值信息產業飛速發展的最好時期，而今天的北京小城鎮發展，其實也同樣面臨著全球性的產業結構升級轉型，和國內經濟發展方式轉變的大好機遇。

從京津冀合作的角度看，北京市的產業發展和服務半徑立足于服務全國的同時，也充分考慮三省市的配套服務，不失為一種最佳組合。

但孔祥智對此卻有不同看法，他認為北京的小城鎮發展，立足北京即可，大可不必把服務半徑放大到北京以外的京津冀整個區域。

“北京大部分小城鎮距離城區較遠，但這恰恰是小城鎮的優勢所在，北京2000萬人口需要一個休息的空間，據統計，北京每個周末都會有200萬人選擇出城休閑，要為這些人提供服務，把現在所有的小城鎮都算上還不夠，現在已經擴大到了河北、內蒙一帶?！笨紫橹钦J為，北京小城鎮發展的特色化更應該體現在為城區人群的差異化服務上，在服務北京城區的基礎上服務自己，壯大自己，向外尋求空間有點合近求遠。

在孔祥智看來，北京現在的小城鎮之所以發展的還不夠好，原因就在于沒有體現出差異化的服務，比如說為滿足市民采摘草莓的需求，現在種植草莓的鄉鎮種植的基本上都是同一個紅顏品種，市民在選擇上根本感覺不到差別，如果是這個鄉鎮種紅顏，另外一個鄉鎮種別的品種，或者在用途上分出差異，做成草莓汁、草莓醬等，每個城鎮都會吸引到一批固定的服務對象。

但他繼而談到，即便是這樣，北京現有種植草莓的鄉鎮還是不能完全滿足北京市民的采摘需求?！捌鋵?，實現特色化發展，就是要讓北京市民在不同的城鎮體驗到不同的休閑?！笨紫橹钦f。

對于小城鎮的發展到底應該服務于誰，其實各種觀點都有各自的道理，大可不必花費更多精力停留于爭論，而要確實做到，小城鎮發展是在分工上體現出各自特色之后的集中發力。