天津市建立多極數字城市管理體系的十點建議

2010年4月1日，天津頒布實施《天津市城市管理規定》，以政府規定的形式確立了城市管理的目標和各項工作分配，明確了政府職責，提供了可操作的依據，為統領城市管理工作奠定了基礎。同時，天津提出建立市區兩級數字城市管理系統，不僅是對城市管理理念、模式、體制和機制的重要創新，更是城市管理效能和現代化管理水平的全面提升。

《天津城市管理規定》的頒布實施作為天津城市管理的又一標志性事件，意味著天津城市管理特征已經發生重大轉變，處于城市管理加速發展階段，即：從傳統粗放型城市管理轉向現代集約型的城市管理階段；在城市大規模功能性建設尤其是濱海新區建設提速時期的城市管理提高階段；處于服務社會經濟發展為主的城市管理創新階段。但是，目前天津城市管理中還存在著管理主體單一、管理技術需提升、管理手段不夠科學、管理目標尚未完全法制化、管理決策不系統、管理機構職能過多、管理部門層級不清晰、委托管理未引入、管理考核落后、管理體系橫向化嚴重等諸多問題。

未來一段時間，天津城市管理將更加關注提高城市運行效率，完善城市公共服務功能，改善城市市容環境質量，保持城市固有風貌特色，為城市發展提供新的管理支撐。筆者建議，天津應在目前全面推進數字網格化管理的基礎上，利用加速發展的契機，建立多極數字城市管理體系。

一、管理主體多元化，建立現代城市管理三元治理結構

加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業、社會組成的多元化主體城市治理結構，以彌補政府失靈和市場失靈。在這種三元治理結構中，政府是組織者和指揮者，其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果；營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務，其有利于分擔政府管理事務，提高城市管理運行效率和效益；社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動，推動城市管理機制內生化轉變。其中，政府突出其統領與指導作用，企業突出其專業與獨立作用，社會突出其監督與制衡作用，三者地位應相差無幾，完成“小政府 + 大社會”的改造。具體看，在城市管理活動中，政府的職能更多地是提供良好的交易環境、保證公正的交易制度、進行有效的市場監管，對城市公共服務中的自然壟斷產品，建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制，對共有資源或純粹公共產品和服務的供給，政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者，提供高效高質的第三方產品或服務。

二、管理技術信息化，運用先進數字信息管理技術打造“數字城管”

“數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持，使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源，實現工作流程的標準化、規范化和網絡化，作為其中重要組成的“數字城管”，更是強調運用信息技術、空間技術、無線通信技術等現代科學技術，在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統，提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理，為城市管理者的決策和職能服務。“數字城管”最初是由北京市東城區“萬米單元網格城市管理法”的實踐推廣而來的，因此網格化的城市管理模式是“數字城管”的雛形。

城市管理信息平臺是多種信息化技術的總體集成，是新模式業務流、信息流的貫通、流轉和存儲載體，是整個數字化城市管理新模式的技術核心所在，“數字城管”的最終目標就是構建城市管理信息平臺，并在此基礎上搭建衍生技術，完成整套的城市管理信息處理與加工系統整合。目前，“數字城管”已發展到城市部件管理和萬米單元網格相結合的階段，初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位，為實現城市管理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。以手機為原型的“城管通”輔助管理技術也在不斷探索成熟，為城市管理監督員對現場信息進行快速采集與傳送提供專用信息采集通訊工具，提高了城市管理效率。“數字城管”的工作流程包括七個環節，可分為四個階段，七個環節即為信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案和綜合評價，四個階段為監督呼叫中心發現問題階段、指揮中心任務派遣階段、專業部門處理問題階段、問題反饋評價階段，從而形成一個完整的閉環工作流程。

目前，天津已提出建立市區兩級網格化管理體系，下一步將是盡快搭建城市管理信息綜合平臺，在此基礎上推進綜合性管理信息系統的建設，并在市區兩級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通，借助“城管通”等輔助管理工具實現“數字城管”的閉合回路管理模式，在技術上保證城市管理系統的安全高效運行。技術的最終實現還要求建立配套體制機制的保障，因此需要針對城市管理的技術特征，分離政府管理職能與監督評價職能，分別組建城市管理技術的監督中心和指揮中心，形成有效的“雙軸化”城市管理技術保障體制。

三、管理手段科學化，推進城市管理資源和管理體系整合

用科學手段管理城市，是城市管理的必然趨勢，城市管理手段的科學與否直接影響整個城市及各系統的正常協調發展，城市管理運行系統內容繁雜，包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域，涉及面多，牽涉面廣，必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制，提高管理效率和管理水平的目標。

具體來說，一是在繼續加快建設天津市公安交通管理局交通誘導信息系統的基礎上，完成ITS（智能交通系統）的建立，通過大范圍和密集的信息交換及集成，組織管理交通運輸，以服務促管理，緩解交通擁阻、減少交通事故、提高出行質量、方便交通出行。二是建立市容環境動態監管系統，借鑒上海“一線通”的成功經驗，促進社會公眾參與城市市容環境的監督和管理。目前，南開區已率先于2006年開始建立市容環境監督管理體系，按照ISO 4001環境管理體系的標準，對全區街道社區市容環境管理體系申請國家認證。中心城區其他各區和濱海新區也應結合自身市容環境管理特點，加快市容環境監管體系建設實踐，力爭在2015年前后基本建立起全市市容環境監督管理體系的整合與互聯機制，促進市容環境監管體系完成監督程序化、過程痕跡化、職責行業化、改進持續化、評審客觀化、運行網絡化以及執行貫穿化改造。三是繼續推進“城中村”改造，并探索建設以城市遙感技術監控系統為基礎的舊城區改造管理體系。四是完善城市基礎設施和公共服務的快速應急管理，建設快速搶險信息系統，形成突發環境、安全及災害事件的應急處理系統。目前天津中心城區和濱海新區已完成突發環境、安全與災害事件應急處理預案的編制，但具體的處理流程及機制設計還未落實，應急與預警處理體系建設相對滯后，應進一步加快應急處理流程及機制設計，并建立統一指揮與調度體系，保證各區應急資源、信息之間的統籌調配。五是建設中心城區重要街區、景觀道路市容市貌動態監管信息系統，創新形成監察及時、處置高效的城市綜合執法管理。

四、管理目標法制化，探索建立大城管城市管理法律體系

20世紀90年代以來，隨著城市管理體制改革的深化和現代市民法制觀念的加強，城市管理法制建設日益受到重視，預示著高度法制文明的城市管理時代到來。由于法律法規具有強制性、規范性和穩定性等其他行政手段、經濟方法無法達到的特殊作用，因此城市管理的法制建設成為保障城市管理長效機制的最重要工具，管理目標法制化也成為長效城市管理機制建成的重要標志。

縱觀一些城市管理水平發達國家，城市管理法制化是其成功的前提和關鍵，天津應借鑒其先進經驗，積極探索加快城市管理的法制化進程，在目前已出臺的《天津市城市管理規定》基礎上大膽嘗試，從長遠角度考慮，完善城市管理法律法規體系，修訂與城市基礎功能相關、與城市公共空間管理有關的地方性法規，制定法律法規依然空白的管理事務的地方政府規章，在未來形成城市管理地方法典體系，以法制化推進城市綜合管理體制的建立，即實現管理權、行政許可權與行政執法權的三權合一。

五、管理決策系統化，建立“精細化”城市管理決策系統

隨著城市化的快速發展，城市運行系統日趨復雜，各種活動頻率增加，對城市管理決策的要求進一步提升，決策時需要兼顧社會系統、經濟系統、空間環境系統以及工業、商業、金融、交通、郵電通訊等各部門子系統之間的協調一致，因此，城市管理決策需要運用系統原理，突出決策的針對性、優化性和統籌性，通過對城市管理目標、任務、方式方法、手段、資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進行系統的歸納分析，經過可行性研究、咨詢、論證及必要的聽證過程，才能促使管理有序化、決策科學化。

筆者提出，建立“精細化”城市管理決策系統，主要包括決策前提、決策過程、決策結果及決策反饋控制等四個步驟：第一，準確掌握城市管理運行信息，即各部門、區縣及重點地區城市管理各領域的運行狀態，即決策前提。第二，對城市管理運行狀況進行總體態勢識別、綜合管理評估和決策問題診斷，通過對各類相關信息的采集和分析，進一步完善城市管理的目標任務、預期效果、數據標準、信息規范、特征識別、預警預報等內容，即決策過程。第三，為維持城市管理系統的正常運轉，提供實現其目標的運作機制和政策，即決策結果。第四，決策反饋控制。一方面，在決策結果實施完成后要通過各種手段了解指令的執行情況，防止不執行或錯誤執行的發生；另一方面，在決策執行的溝通完成后及時交流信息，了解溝通事項的進展情況，隨時協調解決出現新的問題。控制的目的在于掌握一項工作的運行情況，讓其按照指揮部門、指揮者、以及溝通雙方或多方的共同意圖發展變化。

六、管理機構常態化，轉變城市管理部門雙重職能

為加強城市管理工作，統籌協調解決城市管理中的重大問題，2010年3月，天津市人民政府成立了天津市城市管理委員會（以下簡稱市城管委），負責制定城市管理工作的相關政策，統籌協調城市規劃、建設、管理等工作，對城市管理中的職能交叉、管理空白以及執法等方面的問題組織有關部門進行協調處理，實現了城市管理機構的基本常態化。下一步主要開展以下兩項工作以實現城市管理機構管理的常態化：

一是改變各區城市管理主管部門雙重職能狀態，實行管理與養護職能分離。各區城管直屬事業單位從行政隸屬關系向委托管理協議的關系轉變，直屬事業單位不再履行行政職能，專門從事區城管主管部門委托的市政設施養護工作任務，主管部門按養護定額或勞動定額撥付費用，不再對員工的調配使用和工資報酬直接負責。從事市政養護的事業單位擁有獨立的法人資格，有較大的經營自主權，實行事業性質、企業管理，適當引進市場機制，鼓勵支持事業單位挖掘潛力，走集約化、產業化、社會化道路，并允許跨部門、跨地區承接養護任務，自主經營，自負盈虧。

二是拓寬政府城市管理部門與社會及市場的關系，發揮市場及社會自我組織、自我管理的自治潛能，社會事業社會辦，把社會能辦的事盡可能交還給社會管理，如住宅小區、社區的市政管理貫徹事權與行政權分離原則來處理；政府新建成移交來的市政設施養護工作任務除委托給相應的事業單位管理外，還可采用對外承包租賃等靈活形式。

七、管理部門層級化，理順城市管理部門職權關系

首先，理順市城管委同各區城管主管部門之間的職權關系，由原來有責無權向責權統一轉變。城管權限劃分按全市整體統一的原則來配置，權力應相對集中，發揮整體效應，增強內部協調性和對外適應性，以保障整體功能的發揮。

其次，針對城管行政職能不完善情況，打破部門分割各自為政的狀況，城市管理委員會成為市一級行政機構，配備完整的行政職能，與全市各區城管主管部門是主管與分管的關系，各區城管主管部門接受各區政府和市城管委的雙重領導，涉及到的各種行政事務，按法規規定的重大市政、園林、環境衛生等管理的審批權集中在市城管委，各區城管主管部門僅行使申報權和執行權。全市從事與城管有關業務的企業資格的確認都應由市城管委統一審批。

第三，按照定職能、定機構、定編制的“三定”程序，從分析職能入手，先清理需取消和轉移的職能，然后在保留職能和新增職能中進行重新組合，劃分若干機構，按照工作任務飽滿原則確定機構所需編制，合理設置崗位，明確權限范圍、工作標準、權利和義務，完善考核與獎懲制度，充分發揮各個層級部門的積極性、主動性、創造性，建立起職能完善、職權清晰、運轉協調、行為規范、效率較高的城市管理部門層級體系。

八、管理委托競爭化，探索建立新型高效城市委托管理模式

城市委托管理模式，就是在保持公用事業所有權公有的前提下，政府公用事業管理部門依照法定程序，通過市場競爭從公開市場選擇企業，按照雙方簽訂的契約對城市基礎設施、公用事業進行建設和管理，形成嚴格意義上的委托合作關系，選擇的企業性質可以是私營企業、國有企業、公私合營企業或外資企業，在經營管理過程中接受政府部門和市民監督。委托管理方式有租賃管理、托管管理、特許經營權管理、直接管理等，政府與受托企業通過簽訂契約明確雙方的行為和職責范圍，受托企業有對公用事業進行技術開發、提供產品和服務的權利和義務，政府有權對受托企業進行監督，并保留對價格進行干預和單方終止契約的權利。這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率，發揮市場主體的專業優勢，提高管理和技術水平，改善服務質量，還能有效預防政府直接承擔管理事務過程中存在的低效與腐敗，因此將成為城市管理的主要運行模式。

天津應探索建立新型的政府城市管理委托化模式，一方面大力吸引民間資本參與公用事業投資，另一方面鼓勵多種合作形式的試驗，在城市基礎設施和公用事業的不同領域、不同環節引入多樣化的競爭方式和投資主體，探索政府和企業之間的有效合作形式，努力提升城市管理水平。

九、管理考核任務化，推行城市管理及綜合執法績效考核辦法

在城市管理與執法部門推行管理考核任務化，借鑒績效考核的有效手段，制定《天津市城市管理綜合執法績效等級化考核辦法》和《實施細則》，強化考核程序化和考核任務操作性，將績效考核與城市綜合管理和執法工作的特點結合起來，真正實現城市管理考核獎懲長效機制，建立符合城市管理及執法實際、具有地方特色的績效等級化考核體系。

績效等級化考核應堅持客觀公正、注重實績、分類考核、層級負責的原則，實行月度（季度）考核、年度總評。通過量化、細化不同部門和人員的工作任務和職責，對轄屬機構和人員工作的績效進行定期考核，根據考核結果確定機構和人員工作績效的相應等級，依據考核等級享受相應政治待遇和物質獎勵。在實際運作中，對轄屬機構的考核，由業務目標、公共目標、執法監督和民主評議四個方面組成，每月（或每季度）進行考核打分，年度總評根據累計分數分為先進、合格、不合格三個等級。根據不同等級，享受不同的政治待遇和物質獎勵，從而真正達到管理考核的任務化要求，提高考核的有效性和激勵性，充分調動和發揮城市管理崗位人員的積極性和主動性，形成才有所展、勞有所得、功有所獎、劣有所罰的良好局面，促進城市管理工作效率的提升和城市管理目標的實現。

十、管理體制垂直化，統籌創建一體化城市管理系統

垂直化管理體制，主要指上級政府對下級政府在特定行政權領域的直接管轄，垂直管理機構的設置、人員編制、財務、物資供應等均由上級政府部門直接管理，這種管理體制有利于增強政府宏觀調控能力，強化資源統一配置、人員調動、資金配備等，并整合行政執法資源，加強城市綜合執法部門執法監管權威性和統一性。

目前，包括公安、地稅、工商行政管理、標準計量、技術監督、藥品監督在內的部門，逐步形成了省以下的垂直管理體系，其中部分涉及城市管理的內容，天津可在此基礎上，超前探索城市管理的垂直體系，統籌建立市以下一體化的垂直城市管理系統，各社區、各街道、中心各城區及濱海新區由市城管委統籌管理人、財、物，中心各城區及濱海新區城市管理部門職能單獨獨立出來，市城管委以下城市管理部門實行統一編制、統一部門、統一指揮的綜合城市管理體系和統一執法的城市管理綜合執法體系，確保城市管理工作重點突出，機構職責分明，實現以基層機構為管理和執法重心，以屬地管理為主，市區街道聯動，各負其責、各司其職的高效城市管理和執法綜合運行系統。

總之，未來，天津多極數字城市管理體系的建立，將從拓寬管理主體、提升管理技術、加快管理手段科學化、確保管理目標法制化、解決管理決策不系統問題、明確管理機構職能、清晰管理部門層級、引入委托管理、完善管理考核、創建垂直一體化管理系統等多個方面入手，加強天津城市管理能力，提高城市管理水平和效率，實現從傳統粗放型城市管理向現代集約型城市管理階段的轉變，進一步增強城市運行效率，改善城市市容環境質量，完善城市公共服務功能，為城市發展提供新的管理支撐，最終形成城市管理長效機制。

（責任編輯：文雪峰）