流動人口發展趨勢與北京市人口規模調控

新中國成立以來，我國人口狀況發生了深刻的變化，特別是改革開放以來，人口發展是我國經濟社會發展取得的最重要成就之一。人口發展過程中，伴隨著改革開放進程而出現的大規模人口流動受到社會的廣泛關注。龐大的流動人口的產生和存在，不僅作為最活躍的生產要素推動了我國經濟的高速發展，而且還引發了最為深刻的社會變遷，人口的城鄉分布、勞動力的行業和職業構成、社會的階層結構、人們的生活方式和價值觀念等都隨之發生了巨大的變化。城市作為人口流動的主要目的地，其變遷的路徑也是顯而易見的：流動人口成為城市生產和生活體系不可或缺的組成部分。同時，城市流動人口規模和比例的大幅度增加也引發一系列的城市問題，突出表現為流動人口的快速增長與城市公共服務水平相對滯后之間的矛盾。流動人口的兩面性成為城市管理中的棘手問題，尤其是部分對流動人口吸引力強的特大城市，如北京市。

近年來，北京市人口規模呈不斷快速增長趨勢。第六次全國人口普查顯示，2010年，北京市常住人口為1961.2萬人，其中流動人口為704.5萬。與2000年人口普查相比，北京市常住人口增長604.3萬，流動人口增長了447.7萬，流動人口的比重也由2000年的18.9%提高到2010年的35.9% 。北京市流動人口的增長占常住人口增長總量的74.09%，可見，流動人口增長是北京市人口增長的主要原因。因此，北京市提出進行新一輪更加嚴格的人口調控，其主要調控對象即是流動人口。但是，從北京市歷次人口規模調控的結果來看，人們對新一輪的北京市人口調控成效并不樂觀。那么，究竟北京市人口能否調控，如何調控？在回答這些問題之前，我們必須對導致北京市人口快速增長的流動人口發展趨勢這一基本問題有清醒的認識，否則關于北京市人口規模調控的探討只能是空中樓閣。本文利用1982年第三次全國人口普查(以下簡稱三普)、1987年全國1%人口抽樣調查(簡稱87年1%抽樣調查)、1990年第四次全國人口普查(簡稱四普)、2000年第五次全國人口普查(簡稱五普)、2005年全國1%人口抽樣調查(簡稱05年1%抽樣調查)和2010年第六次全國人口普查公報(簡稱六普)的相關數據，分析全國流動人口發展的趨勢，探討過去幾十年北京市人口增長與流動人口之間的聯系，在此基礎上研究流動人口發展趨勢下的北京市人口規模調控。

一、全國流動人口發展趨勢

（一）流動人口規模快速增長

20世紀50年代后期—80年代初期，由于我國實行嚴格的計劃經濟管理和嚴格的戶籍制度，人口流動并不普遍。截止1980年代初，全國離開戶口所在地外出流動的流動人口數量不過幾百萬人。根據三普數據估算，1982年我國流動人口的數量僅為657萬人。1980年代中期以后，我國的流動人口經歷了一個迅速增長的過程。1984年，以國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》為標志，國家在一定程度上放松了對農村人口進入中小城鎮的控制，并由此帶來對整個人口流動控制的松動，隨之，流動人口在規模上迅速增長。1987年，全國的流動人口就猛增到1810萬人。此后，流動人口的增長更是勢不可擋，人口流動的目的地也逐漸突破小城鎮而大量進入大中城市。根據四普數據估算，1990年全國流動人口數量達到2135萬人。而僅僅五年之后，1995年全國流動人口的數量幾乎翻了兩番，達到7073萬人，占全國總人口的比例進一步提高到5.86%[1]。2000年，全國流動人口數量超過1億。進入新世紀以后，流動人口繼續保持快速增長的勢頭，2005年，全國流動人口數量達到14735萬人。2010年六普數據公報顯示，我國流動人口數量已突破2億，達到22143萬。

流動人口占全國總人口的比例大幅度提高。1982年，流動人口在全國總人口中所占比例僅為0.66%。1990年，流動人口在全國總人口中的比例提高到1.89%，當時，部分城市流動人口占城市總人口的比例已提高到10%以上。2000年以后，流動人口在全國總人口中的比例已達到10%以上，2000年為7.9%，2005年為11.27%，2010年更是達到16.49%。

在短短的28年時間內，全國流動人口規模從660萬人增加到2.21億人，增長了33.7倍。流動人口占全國人口的比重由0.66%提升到16.49%，提高了近25倍。今天我們面臨的形形色色的流動人口問題，都直接源于流動人口的巨大規模及其快速增長。未來，我國流動人口將繼續保持增長的趨勢。《中國流動人口發展報告（2010）》預計：如果人口流動遷移政策不發生較大變化的情況下，2020年，我國流動人口將達到2.3億，2050年，流動人口規模處于3.5億左右；流動人口對城鎮人口增長的貢獻率將由23%增長到53%[2]。如果上述判斷成為事實，那么，包括北京市在內的城市系統將在未來若干年內迎接更大規模的流動人口的到來。

（二）流動人口舉家遷移比例不斷提高

四普數據表明，1990年，流動人口中只有7.44%是生活在純粹由外來人口構成的家庭戶(簡稱純外戶)中，而有近60%的人是遷入到常住戶中，其余34%的流動人口則是遷入到集體戶中。這表明，在1980年代末到90年代初，盡管當時人口流動的強度與規模比改革開放之初有了明顯的加強，但流動人口仍然以個體流動為主，他們中的多數以住集體戶或借助當地居民房屋為主，舉家遷移的規模并不是很大。但在2000年，遷入到純外戶中的流動人口的比例徒然上升到了46.06%，幾乎提高了5倍，舉家遷移成為流動人口的首要選擇[3]。另據國家人口計生委2009年重點地區流動人口監測調查，全部21771個家庭（包括單人流動戶）中，67.4%為夫妻、子女一起居住[2]。

家庭化趨勢，不僅意味著已經進入城市的流動人口將穩定地生活在城市，而且意味著將會有更多的人進城來投靠先期進入城市的人。我們認為，我國流動人口的發展大致有四個階段：單身闖天下的第一個階段，夫婦團聚的第二個階段，未成年子女投靠父母的第三個階段，年老父母投靠子女的第四個階段。目前，我國流動人口基本處于第二個階段向第三個階段過渡的時期。在這樣一個時間節點上，完全可以預計到，我國流動人口將經歷一個快速增長的時期。

（三）人口流動長期化趨勢明顯

人口流動的長期化包含兩層含義：一是流動人口在流入地居住的長期化趨勢明顯。在流入地居住5年以上流動人口的數量從1987年的700萬增長到2000年的3400萬人，2005年進一步增長到4600萬人。二是人口流動這一事物將在我國長期存在。目前，促使流動人口產生的條件依然存在，如農村剩余勞動力的存在、巨大的城鄉和地區收入差異并沒有從根本上改變。在這樣的背景下，人口從農村到城市大規模流動的趨勢無疑將得以延續。同時，城鎮化本身是一個長期性的過程。2010年我國的城鎮化率為49.68%，中國發展報告（2010）預計2030年中國的城市化率將達到65%，未來20年，我國需要解決4億農民工的市民化問題。因此，人口從農村向城市流動是一個長期漫長的過程。

（四）流動人口向經濟發達地區集中傾向

近幾十年，我國流動人口的流入地分布發生了較大變化。在流動人口大規模出現的20世紀80年代，傳統人口流動活躍地區、東北老工業基地和一些資源豐富地區吸引了相對較多的流動人口。1982年，河南、山東、江蘇、安徽等7個傳統人口流動活躍地區合計吸收了全國流動人口的21.61%；東北三省合計吸收了全國16.8%的流動人口；新疆、內蒙、山西三個資源省份的流動人口在全國流動人口中的比例達到12%。進入20世紀90年代后，隨著改革開放的深入，長三角、珠三角和京津等經濟發達地區提供就業崗位和增加收入的機會迅速增加，對流動人口的吸引力加大。從1982年到2005年，廣東省流動人口占全國的比重從5.23%上升到了22.37%，上海、浙江和江蘇流動人口占全國的比重合計從11.27%上升到了20.58%，京津地區從3.69%上升到4.27%。

在流動人口向東部經濟發達地區流動的同時，更加傾向于向極少數城市集中。1982年，吸收流動人口最多的前10位城市流動人口總比例為16.42%，到2005年這一比例已提高到32.14%，提高了15.72個百分點；排名前20位城市吸收的流動人口占全國流動人口的比例從1982年25.17%上升到2005年的43.00%，提高了17.83個百分點（見表1）。從這組數據中可以看出，一方面，前20位城市吸收流動人口的比例增長迅速，已超過四成；另一方面，前20個城市吸收流動人口的比例提高，主要源于前10大城市比例的增加了15.72%，而11—20位的10個城市僅增加了2.11%，表明流動人口向東部發達地區集中的同時，不是向所有城市流動，而是更極化地向前10大城市甚至前5大城市集中。可以預見，隨著流動人口的繼續增加，未來深圳、東莞、上海、北京和廣州等主要城市吸納的流動人口比例將可能進一步增加。

二、北京市人口快速增長與流動人口發展趨勢相吻合

北京市是流動人口的主要流入地之一，上述流動人口發展趨勢在北京市有直接的反映，并且與北京市人口快速增長的狀況緊密聯系。

1990年代以來，隨著經濟社會的發展，北京對流動人口的吸引力越來越強，并成為流動人口主要集中地之一。從1990年到2005年，北京市作為流入地的流動人口占全國流動人口的比重從2.28%上升到3.17%，該比重的全國排名也從1990年的第22位上升到2005年的第9位（見表1）。考慮到北京市人口規模相對較小，這一變化是相當可觀的。第六次人口普查公報數據顯示，廣東、上海、浙江、福建等地流動人口占全國流動人口的比例相對2005年有所下降，但北京市流動人口占全國流動人口的比例略有上升。因此，流動人口向北京集中的趨勢愈發明顯。

在北京市流動人口中，家庭化流動趨勢明顯。2006年“北京市1‰流動人口調查”數據顯示：流動人口中未婚者所占比例下降迅速，2006年北京市流動人口中未婚者所占比例為22%，而在1997年，該比例為42.1%；在已婚流動人口中，75.3%的流動人口與配偶同時在北京。流動人口在北京居住的時間較長，平均長達4.8年；在京時間超過5年者達到38.8%，5—9年的流動人口占25.3%，居住10年以上者占13.5%[4]。

上述北京市流動人口的集中化、家庭化和長期化趨勢與全國流動人口發展趨勢相吻合從而使北京市流動人口快速增長，并已成為北京市常住人口增長的主要因素。五普至六普期間，全國流動人口占總人口的比重上升了8.45個百分點，同期北京市流動人口占常住人口的比重上升了17.34百分點。十年間北京市常住人口占全國總人口的比重上升了0.37個百分點，增幅位居廣東和上海之后，排在全國第三位。

三、全國流動人口發展趨勢下的北京市人口調控

北京市面對人口的急速增長，提出實行主要針對流動人口的新一輪更加嚴格的人口規模調控。但是，在上述流動人口發展趨勢的背景下，現代城市作為開放的體系，北京市要控制流動人口增長是非常艱巨的任務。如果孤立地看待北京市人口規模調控問題，而忽略了流動人口發展這一約束條件，成功地進行人口規模調控就更不太現實。因此，北京市在設定人口調控目標和制定具體的調控措施時，需要擁有更寬廣的視野。

首先，京津冀區域內部協調發展是北京人口規模調控的關鍵策略。區域內部協調發展的重要性在于對流動人口的分流作用，避免流動人口過度向某一中心城市集中。通過比較長三角、珠三角和京津冀城市群可以發現，北京市正面臨著區域流動人口過度向其集中的難題。從1990年到2005年，上海市、廣州市和深圳市的流動人口占所屬城市群流動人口的比重都在下降，而北京市流動人口占京津冀城市群流動人口的比重卻在不斷地提高，從1990年的31.13%上升到2005年的44.21%。從各城市群總人口構成來看，最新的六普數據顯示，城市群的首位城市中，北京市人口占京津冀城市群人口比例最高，為23.41%。同時，北京市也是近十年占城市群人口比例上升最快的首位城市，上升比例為4.32%，而上海和廣州的增長幅度分別為2.54%、1.21%，這也在一定程度上反映了京津冀城市群人口發展相對其他兩個城市群更不均衡性。

有關調查也表明，北京市的經濟優勢是吸引流動人口進京的主要拉力[4]，京津冀區域內部發展的差異是流動人口過度向北京市集中的重要原因。北京市人口調控，需要協調京津冀區域發展，縮小區域內部各城市經濟發展的差距，減輕流動人口流入北京的壓力。因此，京津冀區域協調發展的政策和措施對北京市人口調控都是有益的。如逐步完善北京與其他城市鏈接的交通基礎設施，打造京津冀城市空間一體化，實現區域內部的同城化；不斷協調北京與其他城市的產業合理分工與布局，引導區域產業資源有序流動，促進區域產業鏈的形成等。

其次，全國范圍內的地區經濟社會發展差距縮小是實現北京市人口有序發展的重要戰略。前文已論述未來我國流動人口將增加到3.5億，如果未來新增加的流動人口繼續向東部經濟發達地區集中，勢必給北京、上海等大城市帶來巨大的人口壓力。因此，縮小地區經濟社會發展差距，流動人口有更多的流入地選擇，有助于從源頭上減少進入包括北京在內的東部發達地區的流動人口。

綜上，我國流動人口發展存在規模快速增長、流動家庭化、長期化和向經濟發達地區集中的趨勢。流動人口的這種發展趨勢給北京市等大城市帶來巨大的人口壓力，北京市人口快速增長與全國流動人口發展的趨勢是吻合的。北京市在新一輪的人口規模調控過程中，需要權衡流動人口發展趨勢所產生的影響，要把人口調控置于全國流動人口發展趨勢的背景之中，而不能孤立地探討北京市人口調控問題。因此，北京市在制定具體的人口規模調控目標、政策和措施中，需要站在全國和區域協調發展的基礎之上，把京津冀區域內部協調發展作為人口調控的關鍵策略，把縮小全國各地區之間經濟社會發展差距作為實現北京市人口有序發展的重要戰略。誠然，全國的協調發展和區域的協調發展都不是北京自身能解決的問題，但這是北京市人口調控努力的方向，至少在制定調控目標和政策過程中，需要考慮地區、區域內部協調發展的現狀而進行決策。

參考文獻：

[1]段成榮，楊舸等．改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢［J］．人口研究，2008（6）：30-42．

[2]國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司．中國流動人口發展報告（2010）[M]北京：中國人口出版社，2010：38．

[3]周皓．中國人口遷移的家庭化趨勢及影響因素分析［J］人口研究，2004，（6）：60-69．

[4]翟振武，段成榮，畢秋靈．北京市流動人口的最新狀況與分析［J］．人口研究，2007（3）：30-40．

（責任編輯：黃荔）