加強燃氣行業精細化管理工作的幾點思考

一、精細化管理的特征

精細化管理的思想源于十九世紀美國“科學管理之父”弗雷德里克·溫斯洛·泰勒編著的《科學管理原理》，其核心理念是倡導生產作業管理要科學化、標準化，從而有效提高生產效率。經過一百多年的發展演變，其內涵不斷豐富和完善，從生產管理向其他各種管理領域延伸。

從現實意義上講，精細化管理思想應該首先是一種態度，是一種認真做事和努力解決問題的態度。同時，精細化管理思想又是一種方法，是一種以分類細化、標準化、法制化和信息化等方法為基本特征，按照明晰責任、細化任務和明確措施等步驟分析解決問題，并最終確保有效落實的科學管理方法。

二、燃氣行業精細化管理的關鍵

對于燃氣行業而言，精細化管理可以用于分析解決眾多重點和難點問題，但其中最為迫切的應該是分析和處理行業管理中各主體之間的責任關系問題。在行業管理工作中，必須要建立清晰明確的責任關系體系，換言之，只有先解決誰負責什么的問題，才可以談怎么做的問題，只有明確了各主體之間的責任關系，討論具體的工作方法才有意義。

三、燃氣行業內的主要責任關系

燃氣行業環節眾多，涉及規劃、建設、運行和管理等政府部門，也涉及生產、儲存、運輸和銷售等從業企業，還涉及行業協會和相關中介機構等單位，相互之間的責任關系錯綜復雜，但究其根本，政府部門之間和政府與市場之間這兩大關系居于行業管理責任體系的核心地位，應該通過精細化管理的理念和方法重點進行分析和研究。

（一）政府部門之間的責任關系

政府之間的關系包括橫向關系和縱向關系兩類，橫向關系是指同級政府不同部門之間的關系，而縱向關系是指非同級政府同一部門之間的關系。處理上述關系時，應綜合運行精細化管理方法進行細化分析，同時，按照依法行政的原則，突出“法制化”方法。

1.燃氣行業管理部門與其他部門之間的關系

近些年，隨著北京市天然氣的迅猛發展和液化氣的體制變革，燃氣行業出現了很多新的問題。例如，關于燃氣供應企業氣質管理的問題，一方面，日常監管中，氣質管理工作涉及質監、工商、燃氣三個部門，但是職責劃分還有待具體細化；另一方面，通過2010年對約140家液化氣充裝站點普查發現，在液化石油氣中摻加二甲醚等物質的摻假的行為屢見不鮮，甚至有11家企業摻混比例超過了10%，問題比較突出。關于燃氣公服用戶管理的問題，一方面，餐飲企業安全用氣管理涉及商務、工商、質監、安監、燃氣、消防和城管等多個部門，另一方面，餐飲企業數量眾多，有些部門通常會采取分級管理的方式，而通過2010年餐飲業燃氣使用狀況普查發現，在全市約36700家餐飲企業中經營面積在500平方米以下的占91.8%，事實上，中小餐館數量眾多且事故多發，應該是日常監管的重點對象。關于液化氣鋼瓶管理問題，一方面，鋼瓶制造、充裝和檢驗涉及質監部門，燃氣經營涉及燃氣主管部門，運輸涉及交通和運輸管理部門，鋼瓶使用單位有各自的行業主管部門，另一方面，通過2010年餐飲業燃氣使用狀況普查數據發現，餐飲用戶使用的鋼瓶中大量為超期未檢和未辦理使用登記等不合格鋼瓶。

對于上述出現的新問題，政府各相關部門往往會出現“都能管”和“都難管”的困境，職責交叉和監管空白同時存在，無法形成合力，行政管理體制亟需理順，行業監管機制不完善。

綜上所述，在按照精細化管理要求分析上述問題時，首先是通過普查的方法，掌握了燃氣企業和用戶存在問題的第一手資料，接著對存在問題進行細化統計和分類，找到了政府監管空白。對于上述問題，政府相關部門之間應該堅持依法行政，在各自認真履行責任的基礎上，加強相互溝通，建立無縫銜接的工作機制加以解決。特別是燃氣行業主管部門，應該是在明確本單位管理職責和范圍的基礎上，積極協調相關部門理清各自的權責邊界，以法律法規和配套文件的形式固化下來，形成長效機制，既不能凌駕于其他部門之上，更不能越權監管大包大攬。2011年3月1日，國家《城鎮燃氣管理條例》正式實施，為梳理行業相關部門之間的關系創造了契機，北京市燃氣行業主管部門應積極準備修訂《北京市燃氣管理條例》，進一步明確和細化部門間的職責分工，解決存在的問題，為“十二五”期間北京市燃氣行業管理工作奠定堅實的基礎。

2.市區兩級政府燃氣管理部門之間的關系

在日常工作中，區縣政府承擔著重要的監管責任。以燃氣行業為例，市級燃氣部門的職責主要側重擬定全市行業發展規劃和氣源供應保障、擬定行業政策和相關標準等宏觀內容，而區縣燃氣管理部門則承擔著更多具體實施和組織協調工作，市級部門必須堅持“相信區縣”和“依靠區縣”的原則才能有效開展各項工作，企業也必須依靠當地政府的支持和扶助才能健康發展。

就燃氣安全生產監管責任而言，一方面，按照《北京市安全生產條例》的有關規定，各級人民政府的主要領導人和政府有關部門的正職負責人對本行政區域和本部門的安全生產工作負全面領導責任，換言之，區縣燃氣管理部門將對屬地的安全生產工作承擔更加直接和全面的領導責任。

另一方面，北京市燃氣行業實行燃氣經營許可制度，即，在北京市行政區域內從事燃氣供應經營活動的，應當取得市級燃氣行政管理部門頒發的燃氣經營許可證，然后再到工商行政管理部門依法辦理登記手續。在經營活動中，若燃氣供應企業違反相關規定可以吊銷燃氣經營許可證的，由市級燃氣行政管理部門依法進行處理。換言之，在實際工作中，各區縣燃氣管理部門在承擔屬地監管責任的同時并未取得相應的權限，未實現責權統一。部分燃氣企業不服從區縣燃氣部門的日常監管，不利于開展日常行業監管工作和燃氣行業的長遠發展。

綜上所述，由市級燃氣管理部門辦理燃氣經營許可，為初期規范許可程序和文書以及確保條件的統一性和辦理工作的時效性作出了歷史貢獻。然而，隨著政府精細化管理對提高效率和降低成本的要求日益提升，市級燃氣管理部門職能從行政審批向綜合協調轉變，以及行政許可精簡和下放已成為社會發展的必然趨勢。當前，燃氣經營許可已辦理6年，形成了規范的許可辦理程序和文書，許可發放數量也在逐年大幅度降低，為燃氣經營許可的下發創造了有利條件。事實上，行政許可絕離不開屬地原則，行政許可在行政程序上應當從企業所在地的行政主管部門開始逐級向上報，這種尊重屬地原則的做法有利于企業所在地的屬地燃氣部門監管，只有這樣，才能形成科學的責任體系，上下一致地開展工作，真正發揮“屬地管理”應有的功效。同時，國家《城鎮燃氣管理條例》出臺也為許可下放提供了契機，應通過修訂北京市燃氣管理條例的方式，調整燃氣經營許可權限，推動下放“液化氣和壓縮天然氣站點”等主要為本地用戶服務的燃氣供應企業的審批權限，實現區縣燃氣管理部門責權的統一。

（二）政府與市場之間的關系

政府與市場之間的關系包括政府、企業和用戶三者之間的相互關系。其中，政府與企業之間的博弈關系更是一個歷久彌新的話題。對北京市燃氣行業而言，主要包括天然氣和液化氣兩類，燃氣供應企業是安全生產的主體，各級政府和相關部門承擔相應的領導和監管責任，但由于監管對象性質和規模不盡相同，政府部門對不同供應企業的監管內容不盡相同。在運用精細化管理思想分析處理政府與企業關系時，應該突出分類細化和標準化的方法。

對于北京市天然氣行業而言，一方面，從1997年陜甘寧天然氣進京，北京市天然氣行業進入了快速發展階段，短短14年間，用戶數從56萬增長到460萬，用氣量從不足2億立方米增長到72億立方米，截至目前，北京市燃氣集團的年供氣量和用戶約占全市的90%以上，為改善市民生活質量和治理大氣環境做出了重要貢獻。另一方面，隨著市場絕對占有量的日益鞏固，優勢企業在經營理念、辦事效率和服務質量等方面相對滯后，特別是用戶安全事故多發，而其變革的主觀意愿尚未強大到足以克服自身存在的客觀困難，這也就造成企業根本無法滿足用戶日益增長的安全和服務需求，從而也很難達到政府的監管要求。

對于北京市液化氣行業而言，一方面，截至2010年年底，全市現有液化氣供應企業約310家，用戶約180萬戶，年供氣量約33萬噸，企業分布較廣，市場化程度較高，為無法和尚未接通天然氣的區域提供了方便快捷的清潔燃料，做出了應有的歷史貢獻。另一方面，由于液化氣行業門檻較低，“十一五”期間，呈現出供應企業數量增長快和經營規模小的特點，同時，由于天然氣行業飛速發展，液化氣用戶數和使用量卻沒有出現較大增長，上述因素綜合導致現有設施灌裝能力是實際銷售量的5倍以上，總體供應大于用戶需求，違規灌裝、氣質不合格和非法經營等行為屢見不鮮，用戶事故頻發，市場存在惡性競爭。

綜上所述，由于天然氣和液化氣行業的不同特點，政府部門在制定行業發展和管理政策時，應分別對待并有所側重。對天然氣市場而言，政府監管的長期目標是打破市場壟斷形成良性競爭，而當前的首要問題是如何督促優勢企業提高管理水平和服務質量，滿足用戶需要。在此過程中，政府部門應在傳統行政監管手段的基礎上，著力研究建立企業社會責任標準化評價體系，定期向社會公布評價結果，通過媒體加強社會關注，形成廣泛社會監督，共同督促企業履行社會責任。對于液化氣市場而言，由于市場存在供大于求的問題，市級燃氣行業管理部門應該在行政許可下放的基礎上，加強行業發展規劃和站點布局標準研究，強化頂層設計，按照既有總體計劃，又采取提高準入條件和建立企業退出機制等措施，逐步引導市場有序整合，確保行業健康穩定發展。

四、啟示

綜上所述，通過對燃氣行業內主要責任關系剖析發現，在運用精細化管理的理念和方法思考問題時，首先要有嚴謹認真的態度和精益求精的精神，然后要通過普查等方式，深入調查了解現狀，對數據進行細化分類和統計分析，強化頂層設計，制定系統解決方案，并以法制化和標準化等方式固化解決辦法，形成長效機制。同時，在實踐中不斷完善，才能真正有效解決問題。

（責任編輯：文雪峰）