正視北京人口現狀促進人口有序管理

把握北京人口深層變動促進和諧有序管理

自2010年6月全國社會治安綜合管理工作會議明確提出推進社會管理創新九大任務之后，全國范圍的社會管理創新工作已經由戰略規劃進入實施聯合階段。社會管理說到底是對人的管理和服務。把握人口的變化特點與經濟社會相互之間的關系，對制訂城市發展戰略意義重大。最近公布的第六次全國人口普查數據，為北京市解開了人口結構的變化與發展特征。本刊編輯部特約三位專家分析了改革開放以來我國流動人口變化的趨勢，以及世界著名城市自十九世紀下半葉以來人口增長的分布特點，經濟結構轉變與用地三者的相互聯系等，從而正視北京人口形式走向，主動迎接管理挑戰。

人口有序管理是北京“十二五”規劃中具有時代特征、首都特點的創新之一，由人口管理到人口有序管理，兩字之差表明北京人口管理將由傳統單一的“人的管理”轉向“人與經濟、社會、資源、環境”的協調發展。

探討北京人口現狀，尋求城市管理新突破，將是下一步北京打造有中國特色的世界城市的必然之路，是政府與社會的共同責任，也是“科技北京、綠色北京、人文北京”內涵的全面體現。

人口有序管理是北京“十二五”規劃中具有時代特征、首都特點的創新之一，由人口管理到人口有序管理，兩字之差表明北京人口管理將由傳統單一的“人的管理”轉向“人與經濟、社會、資源、環境”的協調發展。當前北京人口管理確實面臨許多難題，如何在準確把握北京人口現狀的基礎上，因勢利導，在管理上尋求新的突破，將有序管理落在實處，是政府與社會的共同責任。

一、北京人口的基本特征

最近北京市第六次人口普查辦公室通過網站、新聞發布會等形式公布了2010年第六次全國人口普查的主要數據，與2000年第五次人口普查數據比較，雖然從總體看，北京的人口結構沒有發生質的改變，但是程度上的變化卻非常明顯。

1.人口增速過快，規模大大超出規劃目標

這次人口普查北京市共登記常住人口1961.2萬人，與2000年人口普查相比，常住人口增加604.3萬人，增幅41.9%，平均每年增加60.4萬人，年均增長率為3.8%，大大快于20世紀90年代年均增量26.6萬人、年平均增長2.2%的速度，提前10年突破了《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標。

2.常住人口的文化素質明顯提高，每10人中有3名大學生

一是常住人口的平均受教育年限由2000年的10年提高到11.5年；二是每10萬常住人口中具有大學程度的已經達到31499人，比2000年的16839人增幅87.1%，比上海同類指標高出9500多人，繼續保持全國領先地位。

3.人口老齡化進程減緩，“人口紅利期”延續

2010年，北京市常住人口中65歲及以上老年人口為170.9萬人，占8.7%，與2000年人口普查相比微增0.3個百分點。常住人口中15-64歲勞動年齡人口為1621.6萬人，占總人口的82.7%，高出2000年同類指標4.7個百分點，換言之，在北京近10年增加的604.3萬人中，89.6%的人口是勞動年齡人口，“紡錘形”人口年齡結構“中間大”的特點更加突出。它表明北京市勞動力資源豐富，仍然處于“人口紅利”的黃金時期。

4.常住外來人口增速加快，呈現一些新特點

2010年常住外來人口達到704.5萬人，比2000年人口普查時增加447.7萬人，增幅1.7倍，在常住人口中的比重由2000年的18.9%提高到35.9%，即每3個常住人口中已有1個是外省市來京人員。由于10年增加的常住人口中外來人口占74.1%，因此，常住外來人口的激增是北京10年人口快速增長的主要原因。

從已公布的數據來看，與2000年第五次人口普查時相比，外來人口有幾個明顯變化：

一是性別結構趨于合理。2010年常住外來人口性別比（以女性為100，男性對女性的比例）為118.9，與2000年第五次全國人口普查的150.8相比明顯下降。主要原因是北京產業結構的調整，帶動了第三產業快速發展對女性勞動力需求的增長。

二是平均年齡逐漸增大。年齡中位數是反映人口年齡的分布狀況和集中趨勢的指標，意指將全體人口按年齡大小的自然順序排列時居于中間位置的人的年齡數值。2010年常住外來人口的年齡中位數為29.6歲，分別比2005年1%人口抽樣和2000年“五普”時提高0.9歲和2.2歲。

三是環城帶人口增速加快。雖然位于中心城區邊緣的朝陽區和海淀區仍然是外來人口的高度聚居之地，其人口總和占到全市常住外來人口的39.3%，但是與其交界的昌平區已經躍居常住外來人口的第三大區，人數達到84.7萬人，而且從增速看，位于環城帶的通州區、昌平區和大興區三個區的常住外來人口增長最快。與2000年人口普查相比，年均增速分別達到18.6%、18.3%和18.2%，遠高于本地區常住人口的年均增速。

四是務工經商比例大幅提高。2010年在北京的704.5萬常住外來人口中，務工經商的人口比例已由2000年的68.3%上升到73.9%，增幅5.6%，凈增人口約345萬人，是2000年的近2倍。

五是移民特征日趨突出。一方面是外來人口在京居住時間普遍趨長，其中1/4的外來人口在京居住時間在6年以上；另一方面隨遷家屬或是投親靠友比重明顯增加，已占常住外來人口的1/8。

5.戶籍人口人戶分離嚴重，分離時間長達5.5年

人戶分離是近十年來北京戶籍人口變化的突出特點，分離的原因主要是拆遷搬家、隨遷家屬和務工經商。十年間，北京市人戶分離人口［1］不僅大量增加，而且分離時間普遍較長。2010年在北京1256.7萬常住戶籍人口中，人戶分離人口多達345.4萬，比2000年凈增127.9萬人，在常住戶籍人口中的比重也由19.8%升至27.5%。平均人戶分離時間長達5.5年，其中37.1%的人口人戶分離時間在六年以上。

6.人口外擴趨勢顯現，但區域分布不平衡的格局沒有根本改變

近年來北京人口的區域分布已經呈現由首都功能核心區向城市功能拓展區和城市發展新區擴散、生態涵養發展區限制增量的“三降一升”態勢。一方面是首都功能核心區和生態涵養發展區人口數量變化不大，比重下降，分別由2000年的15.6%和10.1%下降至11%和9.5%；另一方面，城市功能拓展區和城市發展新區平分人口增量，且后者比重明顯提高。與2000年相比，2010年兩個功能區新增人口占10年全市人口增量的92.1%，分別達到271.6萬人和262萬人，城市功能拓展區人口在全市的比重由49.5%降至48.7%，而城市發展新區人口比重由24.8%升至30.8%，升幅6%。盡管如此，北京人口區域分布不平衡的情況依然不容樂觀。一是區域間人口密度差異明顯。2010年首都功能核心區人口密度為23407人/平方公里，是城市功能拓展區人口密度的3.1倍，發展新區的24.4倍；二是區域內部人口分布不平衡，主要表現在城鄉結合部地區“城中村”人口密度遠高于周邊的城市社區。

二、正確研判人口形勢，主動迎接管理挑戰

雖然已經公布的“六普”數據提供給我們的人口情況還僅僅是一個粗線條的，但是從人口管理的角度分析，已經有許多信息值得研究。

（一）人口形勢總體向好，客觀評判現實問題

1.判斷北京人口形勢總體向好的三個標志

首先是流動人口結構的優化。作為一個有著近2000萬人口的特大型移民城市，北京人口結構的改善雖然從總體上看是性別比趨于合理，老齡化進程減緩、文化素質明顯提升，但是如果我們把占常住人口1/3的外來人口因素考慮進去，不難分析出在常住戶籍人口結構基本穩定的情況下，北京人口結構改善的背后是外來人口總體結構的優化，包括文化素質的提升和就業結構的改善，即外來人口的大幅增長是有人口結構優化做支撐的。

其次是人口區域分布的改善。2010年人口區域分布雖然還不甚理想，但是“三降一升”的分布態勢表明，通過產業結構調整，北京“十一五”規劃確定的四個城市功能區人口正在向有利于區域協調發展的方向邁進。

第三是繼續保持勞動年齡的優勢。在全國許多城市出現勞動力短缺的情況下，數百萬具有競爭實力的勞動者，不僅幫助北京化解著金融危機引發的經濟衰退的風險，而且源源不斷地貢獻著經濟財富，使北京這個十多年前就已進入老齡社會的城市持續地分享著“人口紅利”。

上述三個指標都是決定北京未來經濟社會發展走勢的重要的積極因素。

2.認清人口規模調控的客觀性、艱巨性、可能性與協調性

當然，社會關注度最高的還是北京城市人口的總規模，因為這實在是一個令人十分糾結的事。一方面是人口的頻繁流動給北京帶來了巨大的活力；另一方面是人口與資源環境的失調，可能誘發“城市病”等社會風險。那么，究竟應該如何看待北京1961.2萬人的城市規模呢？首先應該承認現實的客觀性。工業化時期的人口向城市特別是大城市流動是人類社會發展的客觀規律，即使在今天的發達國家，人口向大都市圈聚集的腳步也沒有停止。因此，在我國處于工業化發展的中期階段，數百萬人懷揣夢想奔向具有首都優勢和區域經濟高地疊加的北京工作、生活是一件很正常的事。其次是認清人口規模調控的艱巨性。人口規模調控是一個世界性難題，常常與經濟社會發展的階段性相對應，因此，不要期冀通過政策調整就可以一蹴而就。第三是認同調控人口規模存在的可能性。一方面北京產業升級換代，使人口規模調控還有空間；另一方面隨著國家區域協調發展戰略的實施，北京對域外人口的拉力會逐漸降低。特別重要的是我國社會主義制度的政治優勢轉化為政府在經濟結構調整和社會調控上的公權力和公信力，使政府在城市人口規模合理調控上具有相對于西方國家的獨特優勢。第四是重視人口規模調控與社會和諧發展的協調性。切忌以犧牲流動人口權益作為人口規模調控的代價，注意在調控人口規模的同時，切實保護流動人口的合法權益。

3.傳統的戶籍管理模式亟待改進

以戶籍屬性、屬地作為社會管理對象是我國戶籍管理制度的產物，其特征是“城鄉分治［2］”與“人口分管”［3］。本來“城鄉分治”的社會管理模式所對應的是以戶籍為單位，城鄉人口居住地界限分明，城鎮居民居住地相對固定、人戶統一，農村人口嚴格限制進城的傳統社會形態，后來為適應改革開放后大量流動人口進城的管理需要，全國范圍內各級政府組織都設立了專門的流動人口管理機構，又形成了戶籍人口與流動人口分管的社會管理模式。“城鄉分治”與“人口分管”兩種社會管理模式疊加產生的最大問題，不僅是流動人口的服務管理因資源配置不足難以到位，而且因為目前政府提供的許多公共服務和管理，包括勞動就業、低保申領、優撫照顧、醫療衛生、黨員和轉退人員的管理都是以戶籍所在地為依據的，因此，大量“人戶分離”人口的存在，也使戶籍人口的權利保障難以落在實處。客觀地說，傳統戶籍管理模式產生的諸多問題在全國普遍存在，只是北京更為突出，因為它涉及到占北京常住人口半數以上人口的公共利益，因此，基層社會管理體制的改革已勢在必行。

（二）人口管理創新時機已到

1.全國范圍的社會管理創新已經提到議事日程

自2010年6月全國社會治安綜合治理工作會議明確提出推進社會管理創新九大任務之后，全國范圍的社會管理創新工作已經由戰略規劃進入實施階段。2011年2月胡錦濤總書記在全國省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式發表重要講話，將加強和創新社會管理提到實現黨和國家長治久安的戰略高度，指出社會管理說到底是對人的管理和服務，明確提出了當前需要重點抓好的八項工作，其中就包括進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，健全新型社區管理和服務體制，以及進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，建立健全實有人口動態管理機制等，這些都為北京人口管理創新指明了方向。

2.北京社會管理創新已有明確目標和任務

2011年6月3日中共北京市委十屆九次全會通過了《中共北京市委關于加強和創新社會管理全面推進社會建設的意見》。《意見》明確提出：以解決關乎人民群眾切身利益與影響社會和諧的突出問題為突破口，以完善社會服務為重點，以創新社會管理為動力，以動員社會參與為基礎，以優化社會環境為保障，以構建社會和諧為目標，建設中國特色社會主義社會管理體系，開創具有時代特征、中國特色、首都特點的社會建設新局面。明確今后五年要努力實現的主要目標是：社會服務更加完善、社會管理更加科學、社會動員更加廣泛、社會環境更加文明、社會關系更加和諧。在此基礎上，提出了當前和今后一段時期內，北京社會管理創新的十項重點任務：一是著力完善社會管理格局；二是著力在創新服務中加強社會管理；三是著力實現各類人群服務管理全覆蓋；四是著力夯實社區服務管理基礎；五是著力創新各類社會組織和經濟組織服務管理；六是著力提高信息網絡服務管理水平；七是著力加強公共安全服務管理；八是著力創建社會文明環境；九是著力健全黨和政府主導的維護群眾權益機制；十是著力以黨建工作創新引領社會服務管理創新。它標志著北京社會管理創新已經進入實施階段。

3.構建適應首都發展的人口格局首次寫入“十二五”規劃

與“十一五”規劃重在人口發展與資源環境的關系，提出的指標主要圍繞人口自身發展不同，在2011年1月公布的《北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中，北京第一次明確提出要構建適應首都發展的人口格局，即逐步形成規模適度、結構優化、多元和諧、分布合理、服務有效、管理嚴格、與城市可持續發展和城市功能相適應的人口發展格局，并將其細化為合理調控人口規模、改進人口服務管理和引導人口合理布局三個部分，這種具有戰略性、全局性的人口發展目標的確立是北京實現人口有序管理的重要基礎。

三、對人口有序管理的幾點認識

1.“人口有序管理”的新內涵

“人口有序管理”作為一個全新概念，至今沒有一個明確的定義。通常我們看到的解讀多是從流動人口管理的角度，強調通過經濟、社會、法律等手段，控制人口的無序流動，使社會處于組織程度較高、秩序井然的狀態。而我們所說的“人口有序管理”則是站在人與經濟、社會、資源、環境協調發展的高度，通過社會管理創新，促進人口管理向著規模適度、結構優化、多元和諧、分布合理、服務有效、管理嚴格的方向發展。從這個角度講，“人口有序管理”的內涵已經超出了狹隘的流動人口管理范疇，是從人口全員化管理的角度，與社會管理創新相契合的全新概念。

2.正確把握人口規模調控與人口有序管理的關系

人口規模調控是人口有序管理的重要組成部分，但不是前提條件。因為人口有序管理是一個涵蓋人口“規模、結構、和諧、分布、服務、管理”多目標的集合，規模適度只是其中一項內容。倘若把它作為有序管理的前提，則意味著沒有人口規模的過度膨脹就無需提出人口有序管理，顯然這與現實情況不符。說它是重要組成部分，或是北京明確提出要努力遏制人口無序過快增長的局面，不僅是因為北京現有的人口規模已經超出了資源、環境的承載能力需要調控，也因為北京已經出現了人口無序盲目聚集膨脹的勢頭。當然這種無序盲目不是指流動人口進京目的盲目，而是指部分產業發展失控導致對人口的無序吸納。因此，從“人口規模調控”入手，通過對“六普”數據的定量分析，從管理的角度找出人口的社會結構與空間布局、就業構成的對應關系，有針對性的提出重點地區、重點行業、重點人群的管理措施，力爭通過管理來促進產業和人口規模的匹配，進而實現人口規模適度的目標，無疑是“人口有序管理”的重要內容。正確把握上述兩者之間關系的好處：一是厘清了兩者之間的邏輯關系，避免因放大人口規模調控在有序管理中的作用而使有序管理落入單一調控人口規模的誤區；二是有助于在人口有序管理框架下實現調控人口規模、促進產業發展、改善人民生活、提供服務保障的有機結合，避免將人口規模調控與改善流動人口服務對立起來。三是有利于與社會管理創新對接。人口有序管理是社會管理創新的重要組成部分和基礎，社會管理的體制和機制創新是實現人口有序管理的制度保證。

3.“人口有序管理”重在統籌兼顧、同步推進

人口有序管理是一個復雜的系統工程，既要控制人口規模，又要分享“人口紅利”；既要保持城市“活力”，又要防止出現“大城市病”；既要強化管理，又要做好服務等等。妥善處理這些復雜關系需要從北京的現實出發，在統籌兼顧、同步推進上下功夫。

統籌兼顧需要把握好三層關系：一是平衡人口規模調控與經濟社會可持續發展、資源環境承載能力三者之間的關系。北京現有人口規模超出資源環境的承載能力是一個公認的事實，但是如果把承載力作為人口規模調控的首要因素，而不能兼顧老齡化社會對財富積累的需求，那么，人口撫養比的上升將對人民生活及社會和諧穩定產生重大影響，因此，要防止顧此失彼。應當以“人口均衡”發展作為“人口有序管理”的基礎，即人口的發展與經濟社會發展水平相協調、與資源環境承載能力相適應，并且人口總量適度、人口素質全面提升、人口結構優化、人口分布合理及人口系統內部各個要素之間協調平衡發展十分重要。二是統籌規劃、建設與管理的關系。“規劃是龍頭，建設是基礎，管理是手段”。沒有規劃做引導、建設做支撐，人口有序管理就會成為無源之水無本之木。規劃做引導不僅要將與人口規模調控相關的城鄉發展規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、人口和計劃生育發展規劃等與國民經濟與社會發展規劃有機結合起來，在規劃中直接體現以產業結構調整、城市功能擴散、住宅用地控制、就業政策引導、社會保障監督等人口規模調控的思路，同時要考慮人口變動趨勢，統籌規劃配置公共服務實施，特別是重點向城市功能拓展區和城市發展新區傾斜，在滿足實有人口日益增長的物質和文化需求的同時，避免“大城市病”的出現。建設做支撐就是要將規劃落地實施，特別是加快對人口密集且公共服務實施嚴重不足地區的建設，為人口有序管理打好基礎。三是正確把握公共服務與公共管理的對立統一關系。在北京持有“提供的公共服務越多，人口規模越控不住”看法的人不在少數，這在一定程度上影響著政府的政策選擇。公共管理與公共服務作為一對矛盾，體現在管理者和被服務者在人口管理服務方面具有不同的要求，即管理者強調控制規模，被服務者強調權益對等，但是人口管理與服務在目標上又具有同一性，即無論是管理者還是被服務者都希望北京是一個既充滿活力，又和諧有序的社會，這是與人口有序管理目標一致的本質要求。現實生活中我們發現人口規模的擴張與公共服務的提供之間并沒有絕對的正相關性，因為收入預期是決定人口聚散的關鍵性因素，所以調控人口規模應在產業結構調整上下功夫。而公共服務水平的提升，可以增強移民的社會歸屬感，有利于社會的和諧穩定。從這個意義上講，調控人口規模與提供公共服務是人口有序管理的兩個方面，不應成為相互制約的因素。

同步推進是指人口有序管理作為綜合創新與系統創新，需要頂層設計和整體推進。例如將人口有序管理納入社會管理創新的框架之中，以構建居住地實有人口一體化管理制度創新為突破口，探索新的行之有效的人口有序管理機制；改善政府與社會的關系，重視社會協同與公眾參與在人口有序管理中的作用，在相互信任的基礎上，形成多元主體各司其職、協同共治的社會治理局面等等。這些都需要進行深化研究。

注：

［1］人戶分離人口是指有本市常住戶口，離開戶口登記地半年以上，戶口登記地和居住地不在同一個鄉鎮街道的人口。

［2］城鄉分治是指城鄉社會彼此獨立、相對封閉的社會管理模式，即街鄉行政組織和居村自治組織以戶籍屬性為界，分別管理和服務于城鎮戶籍人口和農村戶籍人口。

［3］人口分管特指在居住地層面，以戶籍屬地劃線，非戶籍的流動人口，無論他是居民還是農民身份，只要是離開戶籍所在地工作、生活，都由專門設置的流動人口服務管理機構提供管理與服務。

（責任編輯：黃荔）