城市化與農民工非正規個體經營問題研究

一、發展中國家的城市化與非正規就業

（一）非正規就業的范疇

非正規就業是人類學者哈特在研究非洲經濟活動時提出的，他根據工資雇傭（wage employment）和自我雇傭（self-employment）的區別，提出了城市勞動力收入機會的二元模型，將非正式就業歸為自我雇傭，強調此類活動的動力機制和多樣性[1]。哈特理論的最大意義在于改變了對城市過剩人口問題的討論，之前被描述為絕望、缺乏自主性的社會邊緣化的城市群體，轉換為大眾化的企業性格，以群體的創造力和動力彌補了資本的缺乏。更重要的是，他回答了一個理論困惑，即貧窮的邊緣團體如何在城市中適應和生存[2]。哈特提出非正規經濟后，定義和范圍都有很大的模糊性和爭議。申杜拉曼（Sethuraman）認為，非正式部門服務生產的主要目標在于創造參與者的就業，而非極大化利潤[3]。秘魯經濟學家赫爾南多德薩士（Hernando de soto）根據拉美的經驗，認為非正規經濟活動并非是在工作機會不足的情況下產生的生存機制，而是在經濟控制下產生的“市場力量”，這區別于現代化理論的闡釋，形成新的解釋力。

1972年，國際勞工組織在官方報告中首次使用了這一術語，將非正式活動定義為與貧困有著等同的意義，其特征是：（1）在技術、資本和組織方面的低門檻；（2）家庭所有；（3）小規模運營；（4）用過時的技術進行的勞動密集型生產；（5）沒有管制的競爭性市場[4]。并進一步提出，“非正規經濟”是指由（在法律或在實踐中）未被正規安排、覆蓋或覆蓋不足的工人和經濟單位從事的所有經濟活動。這些活動未被列入法律，這意味著它們是在法律的正式管轄范圍之外進行運作；或是在實踐中未被覆蓋[5]。

國家勞動和社會保障部對我國非正規部門的特點總結為：“小”、不固定、不穩定、靈活、處在法律法規的邊緣四個特征[6]。薛昭鋆提出“我國的非正規就業，指廣泛存在于非正規部門和正規部門中不同于傳統的就業形式，包括：（1）非正規部門里的就業；（2）以及正規部門里的短期臨時就業、非全日制就業、勞務派遣就業、分包生產或服務項目的外部工人等[7]。本文關注的是第一類。

（二）對拉丁美洲、非洲等國家的理論解釋

在發展中國家，非正規經濟活動一直都占著很大的比重。拉丁美洲國家正式部門的就業人口占非農勞動力的比例，1996年時大約在40%-60%左右，ILO（國際勞工組織）在1991年認為“與先前的觀點相反，非正規就業不會隨著經濟增長而自動消失。相反在以后，它會與城市貧困、擁擠一同增長”[8]。

現代化理論認為，在城市化和工業化的過程中，農村剩余勞動力的邊際生產率將逐漸滑落成為零，因此，農村剩余勞動力會遷入城市，出現大量的城市新移民。一方面，這些新移民由于各種限制，包括文化水平、專業技術等不足，無法進入正規勞動力市場，另一方面，發展中國家工業化的程度跟不上城市化，無法吸納大量的城市人口，因此大批的新移民就形成大規模的非正規經濟活動。然而，現代化理論越來越被質疑，因為隨著經濟的成長，非正規經濟并沒有如預期中那樣消失。就此出現了另外幾種解釋，一是認為這些地區過于苛刻的法律規范導致了非正規經濟活動在更大范圍中延伸；另一種觀點將發達國家非正規經濟活動的增長，歸因于全球化競爭下市場的自主選擇策略[9]。

國際上對非正規經濟活動的研究對中國城市非正規就業的研究有一定的影響和啟發，這些研究都指出，如何管理非正規就業是城市化過程中的重要挑戰。

二、我國農民工的非正規個體經營活動

（一）個體經營活動的多樣性

非正規個體經營的門類繁多，一是為滿足特定人群的消費需求，如餐飲等；二是流動勞動力通常選擇經營成本和風險最低的行業，很多行業由于工作性質，很少為本地人關注，同時處于管理的弱點領域。李春玲曾經利用中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組于2001年11-12月收集的全國抽樣調查數據認為，流動勞動力有可能爭取到的上升流動機會多處于遠離國家控制和制度規范較弱的領域，他們所能取得的較高的階層位置是中小企業主和中小企業的管理者[10]。表2顯示了農民工非正規經濟活動的主要行業。

（二）非正規的長期性

研究發現，如果城市內部存在著勞動力市場的分割，會導致即使有能力的移民，一旦進入非正式部門就業后就很難再移動，正式部門與非正式部門間的流動率很低[11]，這是中國和其他國家不一樣的地方。李強透過數據分析，證明農民工在其初次職業流動中容易實現職業地位的上升，而其再次職業流動卻基本上是水平流動，沒有地位上升。主要原因是其缺少地位積累、繼承和社會資源[12]。王春光也分析指出“農村流動人口只能在相近的職業之間流動，他們的空間流動（從農村向城市流動）和產業之間的流動（從農業向非農流動），并不意味著是職業地位的大幅改變和提升。最多的可能是從農業勞動者或工人向工人、個體工商戶和商業服務業人員的流動，向專業技術人員、辦事人員和黨政企事業單位領導的流動就非常之少”。王春光進一步提出長期處于非正規的原因不完全是行業的特點，更在于農村流動人口的身份使其不容易進入城市正規就業領域。換句話說，不論是正規部門還是非正規部門，農村流動人口從事的大部分工作屬于非正規就業[13]。

（三）市場行為的臨時性

城市非正規個體經營者無法與城市社會發展出長期的互賴關系，出現的是大量短暫的市場交易行為，使得這些非正規部門充斥了不規范、危險、欺騙等行為。農民工個體經營單位沒有長期發展目標，在激烈的市場競爭下，許多單位或從業人員選擇交易的短期性和臨時性，出現大量不誠實的經營行為和市場行為，如缺斤短兩、產品質量低劣等，嚴重影響了消費者的權益。反過來，城市農民工在非正規部門的這種普遍性的短暫交易的市場行為，使得非正規個體經營活動難以向規模化、專業化的方向發展，也破壞了非正規經濟在社會成員心目中的形象，從而不利于非正規經濟長遠的發展和轉化。

三、非正規個體經營戶管理：印度和香港的經驗

（一）印度街頭小販管理

印度的大中城市也處于高速城市化的發展階段，面臨較大人口遷移和就業壓力，農民工非正規個體經營人數眾多，帶來了嚴重的社會問題。2004年1月20日，印度政府通過了《關于城市街頭小販的國家政策》，要求民眾重新認識街頭小販，理解他們的存在對城市發展的重要意義，同時，采用相關“法規”的實施，進行有序化管理，該政策也被印度政府納入城市扶貧的一項重要計劃[14]。

第一，設立“城鎮販賣委員會”。每個城鎮設立一個城鎮販賣委員會，由來自當地的民間小販組織（各類聯盟和協會）、地方政府等代表組成。該委員會負責磋商和界定販賣區域、維護小販正當權利、及時糾正小販有違公共利益的行為等。

第二，劃分販賣區域。將城市劃分為三類區域：小販市場，小販可選擇以固定或流動的方式，自由地提供他們的商品或服務。政府則需為該區域配備固體垃圾的堆放場地、公共廁所，設計美觀的移動攤位、電力、飲用水、冷藏設備等。自由區域，街頭小販可自由進行販賣活動，但政府無義務提供任何相關設施。非販賣區，該類區域禁止任何小販進行販賣活動。

第三，小販數量不設上限。在劃分販賣區域時，城鎮販賣委員會為小販數量設定最低標準，即小販數至少應占總人口的2％到2.5％。而且，政策也對城市不同地點應該設置的小販攤位數，列出了具體的最低標準，如表3所示。

第四，建立登記制度。年滿14歲的人即可去當地的城鎮販賣委員會登記，成為合法的街頭小販。登記人通過支付象征性的手續費，獲得一張小販“身份證”，每隔三年，需要重新登記，以更新身份證上的信息[15]。

（二）香港街頭小販管理

香港當局自1970年在一般情況下不再簽發新的小販牌照，以逐步減少街頭販賣活動，但在一定條件之下舊的小販牌照可以繼承或轉讓。對街頭販賣的管理目標是：

（1）采取執法行動，減少街上的非法販賣活動；

（2）安排合資格的小販遷入新建的公眾街市，并執行不再簽發新小販牌照的指引，從而減少持牌小販在街頭的販賣活動；

（3）采取執法行動，盡量減低小販在街頭販賣和店鋪把營業范圍非法擴展至街上所造成的滋擾[16]。

設點擺攤均由香港食物環境衛生署負責管理，形式主要有兩種：一是在公眾街市中租用攤位。公眾街市售賣的貨品以食品為主，多為室內經營。具體分為擦鞋、熟食或小食、報紙、工匠、理發、靠墻攤檔及其他類別共七項。二是在街頭販賣，發放流動小販牌照，持牌人以流動方式販賣，但食環署可限定持牌人被允許販賣的區域范圍。流動小販牌照共分為工匠、報紙、冰凍甜點、流動車以及其他類別共五項。

香港管制小販完全在法律的框架下進行，執法者可依據的法例包括《公眾衛生及市政條例》、《小販規例》等。對于無牌小販，食環署隊員以流動巡邏等方式加以阻撓。對強制交易的無牌小販采取拘捕措施，并將違法人員和設備帶往警署落案。有關貨物只能在法庭定罪后，由法庭下令充公。同時，執法行動必須保證所有人的安全，如果追捕行動有可能導致路人、小販或食環署人員受傷，則應停止追捕[17]。

四、 非正規個體經營管理的幾個關鍵

（一）政策引導

世界銀行對100多個國家的調查研究發現，勞力就業市場的法規越繁瑣，越容易衍生出更多的非正規經濟；同時，正規個體經營的申報程序越繁瑣，非正規經濟的總體規模也就越大。因此，政府對非正規個體經營的引導，要一定程度簡化農民工進城務工的相關程序，如注冊登記、領取許可證等，減免農民工就業過程中的各類行政事業收費。此外，簡化個體工商戶的注冊程序，嘗試小企業不必注冊登記條件下的依法經營、依法納稅即可。許多國家和地區，尤其是發展中國家如印度、泰國、馬來西亞等國的實踐都證明，上述措施能夠使得非正規個體經營活動更為規范化。

（二）鼓勵中小規模的企業發展

非正規經濟部門的合法權益應得到法律法規的保障，通過完善信貸、稅收、培訓、信息和技術等法規以促進非正規經濟的發展。把非正規經濟納入信貸計劃中，為非正規經濟開辟培訓、信息和技術服務渠道，確保非正規經濟和就業者的可持續發展，使好的個體經濟能夠上升為私營企業等組織形式[18]。

（三）空間規劃的引導

在城市規劃或土地使用中預留或劃定個體經濟的活動空間，提供給各類小企業生存和發展空間。韓國政府對路邊小攤的管理采用的是區域管理的方法，政府將市區劃分為三類：一是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區，包括主干道、火車站、汽車站、廣場人行道等區域。二是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，對攤位的規模、擺攤的時間和經營范圍有一定的限制。三是“誘導區域”，包括住宅區以及市中心的外圍空地、車輛通行少的河溪兩側道路、歷史形成的傳統市場內的道路，允許擺攤設點，但在營業時間、范圍上有所限制[19]。

參考文獻

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[2] PORTERS A. and SCHAUFFLER R. Competing Perspectives on the Latin American Informal Sector [J]. Population and Development Review， 1993 (March): 33-60.

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[7] 薛昭鋆．對我國發展非正規部門和鼓勵非正規就業的幾點認識和建議．勞動和社會保障部：“非正規部門就業研討會”論文，2000．

[8] ILO，World Employment Report 1998-1999：Employability in the Global Economy How Training Matters. Geneve：1998:22.

[9] PORTES， ALEJANDRO and S.SASSEN-KOOB. Making it underground: comparative material on the informal sector in Western market economies [J].American Journal of Sociology，1987， 93(1):30-61.

[10] 李春玲. 流動人口地位獲得的非制度途徑——流動勞動力與非流動勞動力之比較[J]. 社會學研究， 2006(5):104-105.

[11] 吳德美．中國大陸都市非正式部門就業中的城鄉差異[J]．中國大陸研究，第46卷 第5期 2003年9、10月：139-140．

[12] 李強．中國大陸城市農民工的職業流動[J]．社會學研究，1999(3)：99．

[13] 王春光．我國城市就業制度對進城農村流動人口、生存和發展的影響[J]．浙江大學學報(人文社會科學版)，2006年9月，第36 卷第5 期：5-15．

[14] 施雯.印度街頭小販的管理.(2006-11-29).http://www.istis.sh.cn/list/list.asp?id=4105.或參考http://mhupa.gov.in/w_new/sug_npusv.pdf， www.mhupa.gov.in/policies/natpol.htm.

[15] DOLF TE LINTELO. Struggling for space: street vendors in policy and market arenas in New Delhi， India [C]. Presentation for Researching Contemporary Cities e-Conference， November 2006.

[16] http://www.gmcg.gov.cn/bbs/dispbbs.asp?BoardID=8replyID=33id=20skin=1.

[17] 劉韜．街頭小販，香港怎么管.http://bbs.cctv.com/book/9036441/1.html

[18] 柴定紅、賴亦明．農民工非正規就業的困境與對策研究[J]．江西社會科學，2005(10)．

[19] 木子．國外如何管理小攤販．東北之窗， 2006(22)．

(責任編輯 駱小平)