城鄉結合部的更新和改造——北京的實踐

城市化可以說是當下中國很熱門的一個話題，過去30年，城市化對中國的發展起到了巨大的推動作用。中國的城市化率從1978年的18%提高到2009年的46%，這個過程是非常快的。今后，中國的城市化仍然將對中國的發展起到巨大的推動作用。很多人把現在世界的發展歸結為兩個方面，一個是美國的高科技，一個就是中國的城市化。無疑，城市化是我們非常值得探討的一個問題。過去20、30年，談到城市化比較多的是把注意力集中在一個城市的舊城中心的改造和更新，北京也是如此，這是可以理解的。一般的規律，城市發展總是由中心向外圍逐步推移。實際上城市化從空間上來說還有一個邊緣區域，那就是一個城市的城鄉結合部。

一、北京城鄉結合部形成的演變過程

當前，北京提出要建設有中國特色的世界型城市，上海提出要建全球型城市。毫無疑問，對于今后這兩個在中國有特殊地位的城市而言，城鄉結合部問題毫無疑問是這兩個城市當下面臨的非常重要也是非常緊迫的一個問題。那么什么是城鄉結合部？簡單來講就是城市建成區和城市廣大農村相連接的一個部位，或者說是城和鄉之間一個過渡的地帶。從空間上來講包括三個方面，一個是城中村和城市的邊角地，即很多大城市在城市中心的邊緣地帶留下了一些沒有充分開發的地方，就是城中村和邊角地。 20世紀80年代，上海拍過一部電影叫《都市里的村莊》，用這個名稱指稱城中村和邊角地挺合適。北京也是如此。如果你走到北京市中心，三、四環之間，甚至二、三環之間，不經意間就會走入一個非常破舊的區域，這就是城中村和邊角地。朝陽區、海淀區、豐臺區都有這樣的區域。第二個是城市的中心區和邊緣地帶接壤的區域。第三就是衛星城周邊的城鄉接壤區域。

北京城鄉結合部的形成經過了一個歷史演變過程，可以劃分為四個階段。

北京城鄉結合部初步呈現階段：1949年以前，北京應該說是不存在城鄉結合部的。北京過去有城墻，800年的皇城高墻的區隔，使得城內和城外涇渭分明。所以在1949年之前，不存在混雜的區域。1949年到改革開放初期，北京城鄉結合部初步呈現。主要原因是北京因成為首都，要興建大量的行政辦公機構及附屬機構，包括軍事單位和相關設施，跳出了北京舊城墻范圍，如三里河地區的形成；另外還要開建科教區，集中大學、科學院等，這樣形成了現在的中關村、五道口區域；還有一個重要原因是當時的城市定位，北京要從消費城市變成一個工業城市。從第一個五年計劃開始，北京快速地建立起若干個工業區，化工、機械、電子城開始形成。伴隨著北京廢城墻的過程和早期行政區、科教區、工業區的興建，北京北部和東部開始出現了城鄉結合部分。但是在計劃經濟時期，城鄉的區別還是非常明顯的，城鄉壁壘很清楚，市民和農民的身份截然分開，兩者的生產生活方式也是差別很大，所以那個時候的城鄉關系還是比較清晰的。

北京城鄉結合部穩步推進階段:隨著改革開放，20世紀90年代之后，因為上海浦東的開發，中國的改革開放由珠江三角洲向長江三角洲推移，并且開始向中國內地輻射，當然以上海為代表的長三角區域直接受益，得到了很快的發展，同時它對中國廣大的內地和北方地區的影響也很大，對北京的發展也起到很大的作用。20世紀90年代開始，北京的改革開放步伐加快，二環全立交于1992年完成，三環路則到1994年完成。這樣，結合部往北大大地推進了一步，范圍擴大了許多。

北京城鄉結合部發展較快階段:從20世紀90年代末期至2001年北京四環路全線通車，北京建城區由300多平方公里很快擴展到800平方公里，結合部地區的范圍更大，這是北京城鄉結合部發展最快的時期。伴隨這個過程的是北京城市經濟結構的調整，退二進三，大量的第二產業退出，房地產開發如火如荼。

城鄉結合部快速城市化發展階段:2001年，北京申辦奧運會成功。2002年，五環路開通，全長90公里。北京城鄉結合部向邊緣農村地區進一步推進。與此相應，北京逐漸進入到城鄉結合部地區加快城市化發展階段。在這之前，北京的城鄉結合部主要是資本主導下的被動開發過程，還沒有自覺進入到城市化階段。后奧運時期，到六環路192公里建成，城鄉結合部一路高歌，繼續向農村地區擴展，此后北京提出建設有中國特色世界城市目標，北京對城鄉結合部地區發展狀況的認識和重視程度大大提高，而城鄉結合部呈現的各種問題與北京發展要求的不適應也更加突出，北京城鄉結合部發展應當而且必須進入到系統改造，統籌實施階段。

二、北京城鄉結合部形成原因分析

北京的城鄉結合部，是伴隨著北京城市“攤大餅式”的外延同步形成的。城鄉結合部不斷改造又不斷擴展的原因有以下幾個因素。

首先是人口的集聚。城市化過程需要很多勞動力，城市開發也需要很多新的空間和土地，北京城市是1.64萬平方公里，而上海只有6800平方公里，上海在這個問題上面臨比北京更大的壓力；另外，城市在快速發展過程當中，服務業的發展使大量的外來人口難以遏制，而且這些外來人口基本上聚集在結合部地區，這些地方房租低、交通比較方便、基本設施具備，由于人口過多，公共資源就會緊張，臟亂差情況就難以避免，很多市民對此既有意見也很困惑。實際上，城鄉結合部的存在，是城市化進程當中必然存在的一個規律，不僅北京，不僅中國的城市如此。一個城市，不可能都是中高層人士生活和工作的地方，它必須要有一定的中低人群匹配，否則，這個城市不可能正常運行的。同時這些中低人群也有自我服務的需要。因此，這個雪球就越滾越大。

第二是發展的落差太大所致。發展中國家在發展時往往把有限資源往一些重要城市集中，北京尤為突出。可以說，北京是世界上少有的本國資源超常集中的城市。黨政軍首腦機構、國外使領館、國內省市甚至縣的駐京辦、國內外駐京商務機構以及科技、教育、文化、醫療機構的高度集中，使得北京城市的建設和投入遠遠超過其它城市。在華北，在北方，北京城一花獨放，與周邊城市的差距越拉越大。長三角、珠三角要好一些，兩區域都有城市群分擔區域壓力，上海周邊有蘇錫常、杭紹甬，還有南京。北京孤城突進，周邊保定、廊坊、張家口、承德、唐山、滄州、石家莊、秦皇島等城市，不能形成有效的分流，天津雖大也是個比較地方化的城市，北京只能一城獨抗。在北京城鄉結合部地區的人口，排在前幾位的省籍是河北、河南、山東、山西、安徽，還有很多的東北籍。北京城鄉結合部現在還有301個行政村，560平方公里的范圍。流動人口在很多的村莊里已經出現了倒掛。平均水平是1∶4，即1個本地戶口的人跟4個非本地戶口的人的比例，最多的甚至達到1∶26，所以很多的結合部村莊，當地人是少數人，反而像外地人，有的連房租都不敢收了。這種狀況也帶來了城市治安問題、安全問題等。北京治安案件的發生比例中流動人口占的比例較高，達到60%-70%。這樣的話，確實對城市發展形成了很大的壓力。

客觀來分析，沒有一個城市在發展過程中不帶著問題，尤其是中國這樣高速推進的城市化，這是北京發展所難以避免的。對于結合部地區，是城市化快速發展的過渡帶、緩沖區和消納地，我們也要肯定結合部地區和流動人口對城市帶來的貢獻。這是一個城市必須有的過程，不能完全用負面眼光去看，去評價。

三、北京城鄉結合部必須統籌考慮、系統解決

從總體上看，北京城鄉結合部問題雖多，但未到嚴重惡化的程度，有幾條判斷依據：一是結合部的社會治安尚可控；二是所謂的“蟻居”區尚未形成像印度孟買、巴西里約熱內盧那樣的巨大貧民窟；三是大量外來人口雖給城市運行帶來沉重壓力和負擔，但未到城市日常運行嚴重受阻程度，屬于尚可治理范圍，需要冷靜看待。但是，也確實到了接近城市承載力的臨界點，到了要高度重視、嚴密關注發展的程度，需要采取實際性調控手段。

北京現在開始比較重視結合部地區發展是歷史的必然，是北京市委、市政府的高瞻遠矚。過去把城市化進程的重心放在城市核心區，是因為城市中心區的發展需要應該比邊緣區更為迫切一些。現在，城鄉結合部問題到了必須要正視，必須要去解決，而且要用城市化的觀點和視角去解決的時候了。

北京已經開啟了統籌考慮、系統解決的進程，北京對待城鄉結合部大致經過了三個階段。第一個階段是以中心城為本位、被動適應的階段。從改革開放到90年代，整個城市發展速度比較慢，發展資源比較有限，因而沒有把城鄉結合部地區發展當成一個專門問題、重要問題，只是發展力的自然向外推移。第二個階段是資本主導、市場化推進的階段。以房地產商的巨大的獲利動機為主導，大量的房地產開發，快速把城市向邊緣區拓展，尤其是級差地租收益頗高的綠化隔離地區，很多的地產商為逐利大量地進入到城鄉結合部。現在是第三階段，北京的城鄉結合部改造已經到了由政府主導，主動規劃，使該區域與主城區相協調，按照城市發展格局的總體要求和長遠考慮，把這部分區域改造為比較好的城市邊緣區域階段。

北京從2009年開始，把結合部地區發展作為事關首都全局發展的重中之重，市委、市政府主要領導親自掛帥，組織專題調研，“解剖麻雀”，研究方案，并且成立專門機構，制定工作目標，出臺政策，完善措施。2010年，先期進行了50個村的改造。今后幾年，還將逐步完成227個行政村、445處自然村的改造，從規劃、政策、融資方面，有一系列新的實踐。形成了幾種改造模式，一種是農民主導的集體化的模式，不引入開發商，農民自己拆遷，自己建造，比如海淀北塢村。另外一種是市場化的，就是完全的招拍掛的，比如采用多樣化補償的朝陽大望京村。還有一種是半集體化，半招拍掛的。一部分自己開發，一部分走市場化，比如豐臺草橋，還有原房改建的朝陽白家樓舊村改造模式，等等。

城鄉結合部是城市發展過程中必然伴隨的產物，一個城市的現代化水平和成熟程度，相當大程度上取決于城鄉結合部地區的水平，而不是光看中心區幾個亮點，如果城鄉結合部搞的不好，哪怕中心區搞的再好，這個城市也不是成熟的城市。如同一個國家的城市建設得很現代化，而農村破敗不堪，這樣的國家很難說是現代化的國家一樣。城鄉結合部地區從空間存續上具有動態性，當以歷史眼光看待之，改造和更新的要旨在于使結合部地區最終在發展水平上與中心城同質而不是發展樣貌上趨同。

（本文根據作者在上海《東方講壇》的演講整理）

(責任編輯：黃荔)