從解決城鄉結合部地區問題看城市發展階段轉型

※城鄉結合部問題實際上可歸納為兩個系列的問題：一是屬于外來人口劇增引起的問題；二是屬于原住居民的城鄉二元結構問題。

※其實人口多并非是造成城市問題的必然根源，不過是人口超過城市各種設施承載力和管理滯后的表現。而造成此問題的基本原因是傳統理念與原有制度的落后。

※人們其實不必刻意用“城市化”去消滅農村或村莊（無論是在遠郊還是近郊城鄉結合部），因為農村將享有同城市一樣的生活、福利和服務條件；不必刻意用“城市化”去改變鄉村景觀，而可以在城市景觀、鄉村景觀相互交融的空間上，實現城鄉之間分工互利和共同繁榮。將城市的生活條件與鄉村的優越環境相融合，就是后工業化階段理想的“城鄉一體化”。

一、研究綜述：什么是“城鄉結合部問題”？

自20世紀90年代中期以來，城鄉結合部問題逐漸成為首都城市發展中的突出問題。對于此問題的研究也作為一個不間斷的主題，不同的研究者在不同的時期，從多方面歸納了問題的所在和原因。

1998年，按照時任北京市委主管農村工作領導的要求，由北京市農村經濟研究中心和市委研究室、市政府研究室共同開展了近郊城鄉結合部經濟發展問題的調查，揭示出制約城鄉結合部發展的主要問題是：功能定位不明確，缺乏長遠的經濟發展方針和目標；農民轉居后的生存與發展遇到困難；經濟體制改革滯后，集體資產處置亟待解決；管理體制不順，管理方式轉換滯后；對該地區工作的領導不明確，一些問題反復出現，相互推諉，難于協調。

本世紀前期，北京市社會科學院完成了城鄉結合部管理體制改革研究課題，并出版專著《由城鄉分治走向統籌共治——中國城鄉結合部管理制度創新研究：以北京為例》。該成果認為，城鄉結合部作為農村城市化先導地區，產生久治不愈的問題至少有兩大因素：一是在體制轉軌過程中，城市內部失地農民增加和城市外來“民工潮”兩種力量沖擊的交集；二是改革開放以來全方位的社會結構轉型所引起的社會分化與整合，致使轉型期內所有問題都集中出現在這一地區，舊有的社會整合模式難以適應變化，導致社會出現新的“斷裂和失衡”現象。

2007年，國務院發展研究中心有關城鄉結合部問題的調研提出的主要問題包括：土地問題，其中違章占地和土地利用的分散化、低密度的拓展方式而造成的用地浪費，是最大問題；經濟問題，原有集體經濟組織改革滯后于戶籍和土地變化，集體經濟投資主體不愿在城鄉轉換地區進行長期投資；人口問題，流動人口多且構成復雜，人戶分離現象突出；基礎設施問題，投入不足，硬件不配套，市政公用設施嚴重落后；環境面貌及社會治安問題。

2008年，由時任主管市領導主持，農村工作部門牽頭進行了多部門調研，基本搞清了城鄉結合部地區的現狀和問題。該調研著重分析了城鄉結合部地區存在的體制性問題：行政管理體制不順，以戶籍限定城鄉，農居混居嚴重，很難在行政區劃上及時準確地劃定城鄉管理界限，管理職能難以真正到位；基礎設施和公共服務設施嚴重不足，政府投資少，基礎設施建管多由村級負擔，導致基礎設施不足的狀況嚴重；經濟發展空間狹窄，綠隔占用集體土地未征、補償又低，導致很多村產業萎縮，農民就業與生計問題嚴重；農民社會保障制度建設跟不上，保障水平和保障能力與城鎮差距很大；經濟體制改革滯后，主要是多數村沒有完成改革，即使已完成改革的村，經濟運行的封閉狀態也沒有打破，影響了集體經濟對社會資本的利用；改制后的企業仍負擔村級運轉、安置本村就業、村民福利，企業負擔沉重。

2009年，北京市有關部門對城鄉結合部相關政策進行了全面梳理，指出了政策方面的主要問題是：解決各類矛盾的相關政策法規滯后、政策銜接不夠、具體操作辦法不明確等缺陷；體現在城市規劃、綠地建設政策、產業發展政策、拆遷建設政策、土地政策、社會保障和社會管理政策等方面。其間，朝陽、海淀、豐臺三區也分別進行了調查研究。海淀區的調查研究顯示，城鄉結合部地區居住人員總體上可分農民、居民和流動人口三大類，由于各類主體在收入和社會保障方式、生活習慣及文化程度等方面存在較大差異，使得共同生活在這一區域的各方主體在利益需求方面也存在著較大差異（見表1），因而解決城鄉結合部問題的主線是：圍繞城鄉結合部地區農民、居民、流動人口三個不同主體的利益需求，處理好政府與農民、居民、流動人口的四方關系。

目前存在的城鄉結合部問題與10余年前既有聯系，也有不同。有些問題得到了初步緩解，有些問題更加突出。基于第二次全國農業普查數據，分析與農業生產和農民生活直接相關的基礎設施（包括飲用水、電力、燃氣及供熱、交通、環衛、水利設施等）發現：許多村莊已經城市化或接近城市化，但不同類設施水平差異較為明顯（見圖1），基礎設施的運營維護還較滯后，設施利用率較低。

城鄉結合部不同地區的問題并不完全一樣。從朝陽、海淀、豐臺三區農村人口城市化、社會經濟、居住及環境態勢的綜合評價看出，豐臺整體水平較高，朝陽和海淀低于平均水平，主要原因是豐臺的村莊之間相對較平衡，其他區村莊之間差距相對較大（見圖2）。

綜上所述，城鄉結合部問題實際上可歸納為兩個系列的問題：一是屬于外來人口劇增引起的問題；二是屬于原住居民的城鄉二元結構問題。

二、問題和成因之一：人口方面

城鄉結合部地區的人口劇增，是全市人口劇增的典型和主要地區。從改革開放到1996年以前，城鄉結合部地區處于穩步發展時期；從1996年以后，這一地區進入了快速發展時期，在產業經濟、常住人口、建設用地、建筑面積的規模和密度等各個方面，都呈現出快速增長的態勢。按照功能區計算，在本世紀第一個10年中，城鄉結合部地區生產總值從1340億元增加到6108億元，常住人口從590萬人增加到894萬人；以全市7.78%的土地面積，承載了45%以上的經濟總量和常住人口。人口密度自2000年的4623人/平方公里，增加到到2010年的7000人/平方公里。

所有這些方面的增加，最終都表現為人口規模和密度的增加，而且主要是外來人口增加而導致的人口總量機械增長過快。在城鄉結合部問題凸現之前，在20世紀90年代，北京市域的流動人口突破了100萬人，90年代中期突破了300萬人。到2010年第六次全國人口普查時，常住人口中外省市來京人員為704.5萬人，與2000年第五次全國人口普查相比增加了447.7萬人，平均每年增加44.8萬人，年平均增長率為10.6%；外來人口在常住人口中的比重由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%。外來人口增長成為全市及城鄉結合部地區常住人口增長的主要因素。

為什么會形成人口劇增的現象？至少存在著宏觀層面的“推動力”和區域層面的“拉動力”兩方面因素。從宏觀來看，改革開放啟動了我國工業化的新階段，在20世紀80、90年代之交，工業化進入了中期階段，大量農業富余勞動力向工業化、城市化地區轉移成為合乎必然的趨勢。東部地區、尤其是沿海地區的大城市成為農村勞動力轉移的主要聚集區。從區域層面來看，這個時期也是北京從有“首都特色的經濟”到“首都經濟”的不斷探索時期，發展與探索并行，發展使總量不斷擴張，探索使結構不斷調整，從不同側面帶動了產業規模和就業容量的增加。

在首都城市的工業化階段，經濟體量快速增大、就業機會大量增容、吸引越來越多的本地及外來農村人口進入城鎮工作和居住，本來就是一個必然的趨勢；在工業化進程中，產業結構從以制造業為主向以服務業為主轉型，從而在原有的制造業及其就業并未萎縮的規模基礎上，再增添更多的服務業就業機會，也是一個合乎規律性的趨勢；再加上20世紀90年代后期城市住房制度改革以后，住宅商品化給各類房屋建設帶來了巨大的市場機會，制造業的遷建、服務業的新建、加上住宅及各類配套設施的增建，多管齊下地帶動了房地產——建筑產業鏈的劇增，也帶動了城市飲食、服裝、家具等日用商品銷售產業鏈的劇增，而這些產業鏈恰恰是農民工最容易進入的領域，成為吸納京內外農村勞動力轉移就業的主要部門，這也是符合工業化階段發展趨勢的現象。人口多是因為潛在的就業機會和現實的從業崗位不對等造成的。就業機會是產業容量的表現，產業是功能的實現形式。功能在城市空間的集中和聚集，造成了產業的集中和聚集，造就了就業的集中和聚集，在與就業相伴的居住需求量大、中心城地區居住成本高的情況下，又導致了就業——居住之間通勤的交通流量巨大。因此，人口的劇增其實是產業劇增的表現，產業劇增又是城市功能劇增的表現；城市的功能、尤其是屬于首都經濟新增的或強化的那些功能，大部分集中或聚集在市域的功能核心區及拓展區，因而拉動了相關的產業、就業增量集中于核心功能區周圍（見表2）。2008年第二次全國經濟普查情況顯示，北京市域內產業法人單位數的72.6%和其從業人員數的73.7%、事業法人單位數的68.0%和其從業人員數的77.7%，都集中在原中心城區。一些近年來倡導發展的產業（比如高新技術、金融、文化創意、休閑娛樂等）載體繼續在中心城地區堆砌，而為此騰出空間的移民運動，使中心城區處于不停的拆建之中，似乎在永無休止地持續著工業化、城市化的“發展”。這是不斷產生城鄉結合部問題的深層原因。

其實人口多并非是造成城市問題的根源，不過是人口超過城市各種設施承載力和管理滯后的表現。而造成此問題的基本原因在于：第一，從傳統的理念上，原先將外來人口看作臨時的、暫住的、流動的人口，并未納入城市的常規管理和服務范圍中，往往待問題成堆時再采取短期運動（比如驅趕、關閉、清除等極端措施）；第二，從原有的制度上，滯后、僵化的規范使各類設施及用地的規劃設計只能遵循上述理念，依戶籍人口的規模來預計和確定各類建設的規模和結構，從源頭上埋藏了人口必定超載的隱患，從而導致對超載設施的經常性改造，使這一地區難于進入一種較為穩定或成熟的狀態。

北京市近年來凸現出來的人口難題，主要集中在承擔城市拓展功能的城鄉結合部地區，本質上是由工業化階段加快大容量就業產業的發展戰略而導致的。加快城市產業的增長，不僅加快帶動了收入和就業的增長，同時也加快拉動了人口及用地等各類資源需求的增長；延續新產業向中心聚集的空間戰略，更加劇了各種矛盾。所以，按照后工業化階段的客觀趨勢，轉變經濟發展方式、城市發展方式或空間發展戰略，是解決城鄉結合部問題，也是解決首都城市問題和農村問題的根本出路。

三、問題和成因之二：制度方面

城鄉結合部地區的問題，主要存在于有“鄉”的地區，屬于特殊的農村和農民問題。以現行的城市化戰略看，通常認為是在農村向城市轉型中出現的，主要在于轉型的成本大而造成了轉型的難度大。轉型的成本，除了包括為更新、改造不便人民生活的各類落后設施和滯后服務的投資成本外，還在于將農民轉變為市民（“市民化”）的制度成本過高。

傳統上實現農村向城市轉變的路徑，是將城鄉兩種社區管理形式之間的轉制、城鄉兩種社會服務體系之間的轉軌、城鄉兩種戶籍之間的轉型、城鄉兩種土地所有制形式之間的轉性等諸多環節捆綁在一起，以土地變性為依據，人隨地轉，各環節聯動；基層和群眾缺乏自主選擇的權利，經常處于“被動城市化”的狀態。這種“捆綁式”聯動機制的特點是過于僵化，不但把農民進入城市的土地轉性、戶籍轉型、社保轉軌、社區轉制等各個環節統統捆綁在了一起，也把城市化的各項成本捆綁在了一起。社會要同時負擔土地、戶籍、社保、社區等所有方面一次轉型的各類支出，因而造成了令人望而生畏的城市化高成本。如果缺乏一次性解決全部問題的財力，那么就只能在高成本的壁壘前躊躇甚至卻步，從而導致產業、就業、土地利用的城市化進程迅速而農民和村莊治理的城市化進程緩慢，成為相當普遍的現象。為一次性解決長期遺留下的轉制難題，北京市自2009年開始了城鄉結合部改革，由政府出政策、農民以自己的集體土地置換來解決轉制成本問題。迄今為止已經解決了許多老大難問題，取得了歷史性的成就。這個改革探索出了以較低成本實現制度創新的方向與路徑。

破解目前農民轉籍、社區轉制或人口城市化滯后而造成的城鄉結合部問題，減小城鄉轉型的多方面成本，主要方向在于降低其傳統的“捆綁式”解決方案，過于僵化、使城市化的一次性投入太大而增加的轉制成本與改革難度，將成本分散化，路徑是“拆捆松綁”，即松解原先被捆綁在一起的各個環節，從實際出發，實行“適捆則捆、宜分則分”，把社會財力首先投入那些農民最需要解決的城市化問題（比如醫療、養老等各項社會保障事業的城市化，生活設施條件的城市化，社會服務的城市化），然后再解決農村土地的城市化問題。這樣，實現城市化的成本就會大大降低，社會矛盾也會大大減少。現行的二元戶籍制度也就失去了妨礙農民享受城市居民待遇的作用，究竟屬于農業戶籍還是非農業戶籍由農民自己選擇。原先的“逢征必轉”政策產生的難題也能夠得以根本解決。這個做法的實質在于“人轉”與“地轉”的脫鉤，即把農民的市民化、社區管理的城市化與土地的城市化分開，從而出現“擁有集體土地財產的城鎮居民”。他們不僅享受到均等化的基本公共服務，而且帶著資產進入城市，成為擁有集體資產的新型市民，成為享有城鄉均等化服務的新型農業勞動者。

上述外來和內生的兩個系列問題相互交織的紐帶主要是通過外來人口租住原住農村居民的房屋，從而形成了原住戶籍農民與外來人口的共同利益體。這就使得在城鄉結合部進行的改造、改革不但直接關系到原住戶籍農民的利益，也涉及到外來人口的利益，加大了改革或改造的經濟成本和社會成本。因此，研究農村租賃經濟的作用和管理問題，也成為解決城鄉結合部問題的重要內容。

綜上所述，通過疏解中心城區的功能、產業、就業，來疏散城鄉結合部地區的人口，解決功能、產業和人口過于集中的問題；通過制度層面各環節的“拆捆松綁”，來解決城鄉結合部的二元結構問題。這將是從發展與改革兩個方面解決首都城鄉結合部城市問題和農村問題的基本路徑。隨著我國在不遠的將來必將從工業化中期進入后期的階段性變化，隨著國家統籌城鄉、統籌區域方針的深入實施，隨著各地小城鎮建設和新農村建設的廣泛展開，我國農村富余勞動力轉移的推動力將逐漸減弱。同時，隨著首都城市逐步轉入新階段，中心城區的拉動力將逐漸相對減弱，城鄉結合部的經濟密度、人口密度也將會有一個走向相對降低的過程，這就使保持或重現中心城周邊地區的鄉村景觀成為可能。按照這樣的遠景勾劃城鄉結合部的改造和建設，人們就不必刻意地以“城市化”去消滅農村或村莊（無論是在遠郊還是近郊），因為農村將享有同城市一樣的生活、福利和服務條件；不必刻意地以“城市化”去消滅農村和農民的生活方式，因為農民將成為享受均等化公共服務的城市勞動者中的一部分；更不必刻意地以“城市化”去改變鄉村景觀，而可以在城市景觀、鄉村景觀相互交融的空間上，實現城鄉之間分工互利和共同繁榮。將城市的生活條件與鄉村的優越環境融合，就是理想的后工業化階段的“城鄉一體化”愿景。

四、結論與建議

（一）轉變首都經濟發展方式

適應首都經濟發展的階段性變化，從工業化階段側重于追求各個地區生產增長的協調，轉向尋求地區之間的“生產+生態+生活”等多方面協調發展，從追求快速增長轉向追求自然的和諧增長，走入可持續發展的軌道。

（二）轉變首都城市發展方式

進一步明確空間發展戰略，適應工業化、城市化發展階段的變化，將城市的多方面功能和產業（而不是居住人口），從側重向心集中發展，轉入以向外疏散為主的發展。通過穩定中心城地區的變遷，逐步降低人口和經濟的相對密度；通過保護鄉村和農業，形成向中心城（從城鄉結合部地區）蔓延的剛性界限；通過發展郊區城鎮和更大的首都經濟圈，尋求首都經濟新的增長空間。

（三）堅持北京市提出的率先形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局

突破城鄉二元結構制度障礙的有效路徑，是打破“捆綁式”轉型方式，實現制度要素的重組。這將是“十二五”時期推進城鄉一體化改革發展探索的關鍵性創新。

（四）采取道路交通、住房建設、公共服務等多方面改革措施

目前已采取的道路交通、住房建設、公共服務、城鄉結合部改革等多方面對策措施都有其必要性，同時應增強有長遠戰略意義的行動，以防止一邊解決城鄉結合部問題、一邊又制造新的城鄉結合部問題。

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（責任編輯：黃荔）